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　　在新农村建设这部事关中国前途的历史剧中，随着剧情的深入，近半个中国启动了新型合作医疗、４８００万名西部中小学生开始享受免费教育、２００６年一年中国农民每人腰包里多了３００块钱、沿海城市打造了一个个高档的试点新村。

　　在八面风光之下，５位大学教授发现了一个有趣的现象，这部历史剧当之无愧的主角——中国９亿农民，还没有入戏，他们还不能适应帮助他们发家致富的种种政策，而那些已经入戏的人们似乎并不知道农民兄弟究竟需要什么。

　　剧情的发展由三股力量推动，一股是知识分子和民间组织发起的新乡村建设运动；一股是世界银行等非政府组织在中国开展的扶贫项目；第三股就是各个地方政府推动的新农村建设。前两股是非正规部队，后一股是新农村建设的王牌军。

　　非正规部队思路清晰，但缺乏资源，更存在合法性的问题，至今步履维艰。王牌军手中资源丰富，但无法摆脱行政执行的路径依赖，最终是“财政支农两千亿 农民受益毛毛雨”。三股力量都面临挑战，这部大戏如何才能完美演绎？

　　中国农大５位教授的发现

　　今年年初以来，一份摘编的文稿一直在各大部委之间传阅。半月之前，一位国家领导人在这份并不起眼的新农村建设材料上做出批示。

　　这份材料是由中央政策研究室根据中国农业大学叶敬忠等５位教授呈送的报告摘编而成。５位教授向中央汇报，他们发现新农村建设过程中暴露出一些问题，这些问题与农民无法参与政策制定及实施有关。

　　这是国家领导人对５位教授上书的第２次批示。２００６年１１月中旬，另一位国家领导人已经对该报告予以批示，认为报告反映的内容关系到农村经济、社会发展和农民的切身利益，必须对报告反映的新情况抓紧研究。

　　一年前，新农村建设战略正式开始实施，但在一个拥有世界２２％的人口、耕地面积不足世界１０％的国度，迅速改善农民生活并不是一件容易的事情。

　　中央政府为了实现这一战略投入巨额资金——２００６年支持“三农”的资金达到３３９７亿元，２００７年又增加了５２０亿元，达到３９１７亿元。但是，叶敬忠等５位教授通过调研认为，农民成了这场盛宴的被动接受者。

　　“他们集体失语了。他们缺少表达自己意见的机会，本来这台大戏他们是主角。”中国农业大学教授叶敬忠对记者说。

　　外部力量主导

　　在２００６年，国家正式实施新农村建设战略后，在推动新农村建设的路上，出现了三股力量：一股是知识分子和民间组织发动的新乡村建设运动；一股是世界银行等非政府组织在中国开展的扶贫、培训农民等项目；第三股力量则是政府推动的新农村建设。

　　这三股力量虽然殊途同归，但彼此的意见并不一致。

　　在进行新农村建设的具体路径选择上，很多学者认为新农村建设应该和城市化同步进行，解决“三农”问题，重点是通过城市化减少农民。有的学者对此却表示忧虑——城市化可能带来的是失业、贫民窟。

　　而在发展的重点和次序上专家们也存在争议。比如，应该优先发展经济还是发展文化建设、应该发展“村容整洁”还是提高农民的生活水平、应该解决农村负债还是培育新型的农民。

　　在实际运作中，出现了多种模式：传统乡建运动中知识分子主导的新农村，以韩国、日本新村建设为模板的新农村，以华西村为模板的新农村甚至新村庄建设的新农村等。

　　“新农村建设到底想干什么，可能有关方面也没想清楚，所以各有各的做法。”６月２４日，茅于轼在给记者的一封电子邮件中说道。

　　另类新农村建设

　　２００６年初，国家将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这２０字方针定为新农村建设的目标。

　　２００６年５月至６月，叶敬忠带领中国农业大学的学生在分别位于中国东部、西部、南部、北部的４个省开始了为期一个月的新农村调查。

　　他们调查统计发现，在什么是新农村建设最重要的方面这一点上，４６．８％的农民认为是生产发展，３４．３％的农民认为是生活宽裕，４．７％的村民认为是乡风文明，８％的村民认为是管理民主，仅有６．５％的农民认为是村容整洁。

　　事实上，从２００６年至今，各地新农村建设最主要的活动就是基础设施建设——盖房、修路，有些地区也取得了非常明显的效果。但“绝大多数村庄的新农村建设处于筹备和搁置状态，缺少实际的举措”。

　　２００６年农业部颁发的《农业部关于实施“九大行动”意见》中，将新农村示范行动列为主要任务的第一条。但是，这种示范行动在实际操作中，却与政策制定者的初衷相违——缺乏普及意义。

　　以试点村为例，调研组发现，一个县试图将扶贫村列为试点村，结果，项目报到省里，硬是通不过。

　　原来很多试点村主要选择经济条件好、有优秀的领导班子和扎实的群众基础、有丰富的自然资源与社会资源的村落。其中，某县的试点村选择的是移民村，之所以如此，是因为作为移民村本来就要投入资金建设房屋，“移民有上级拨款，一并解决了”。这些试点村的财政拨款有的甚至达到５００万元之巨。结果，移民村、文明村、旅游村、生态村便成了这一轮新农村建设的试点村。

　　在一次内部研讨会上，农业部政策法规司的一位官员举了一个例子：川西一个村庄改造，政府要求每家花四五万元修一栋房子，房子建好了，又要求别墅化——修车库。不过，他们发现最终猪圈、厕所都没有修。

　　“用这样的标准、这样的方法来建设试点村，对这些试点村而言，仅仅是锦上添花而已，更重要的是很容易造成资源分配的不合理和农村社区之间的不平等，而且取得的经验无法推广。”叶敬忠说。

　　叶敬忠在甘肃调研发现，很多家庭８０％以上收入用于教育，“即使政府出资达到７０％、农民出资３０％，也建不成新农村”。

　　体制不顺影响农民收益

　　最近，“三农”问题专家曹锦清在淮北、甘肃考察期间发现，在西部地区，乡镇一级已经开始无法运转，在新农村建设中，这一级政府无法起到主导作用。而农村中，青壮年男性大量流出，留下老人、妇女、儿童。

　　调研组在甘肃调研过程中发现，农民对新农村建设大多表示“知道一点”、“听说过”，甚至有高达２０．８％的农民根本没听说过新农村建设。

　　根据调研，虽然有近４７％的村民关注的是生产发展，但是，长期研究农村问题的贺雪峰认为，现在农业的产值越来越低。这已经不同于１９７８年实行家庭联产承包责任制之时，当时农民的劳动付出和收入是成正比的。

　　尽管如此，６６．５％的村民认为，缺少资金投入是首先需要解决的困难，其次是缺少技术、灌溉水利等农田基础设施差、劳动力不足、销售困难。对此，中央政府也果断地逐年加大支持“三农”的支出——２００３年为２１４４亿元；２００４年为２６２６亿元；２００５年为２９７５亿元；２００６年为３３９７亿元；２００７年为３９１７亿。

　　但是，这样一条递增的曲线中，农民最终获益甚少。他们面对的是强势的政府部门。有学者形容这是“财政支农两千亿，农民受益毛毛雨”。

　　叶敬忠领导的调研组发现，这种现象产生的原因主要由于条块分割。扶贫系统有扶贫的安排，水利系统有水利的安排，“中间没有太多的监督，没有过程的管理”。

　　“现在的农业政策更多关注的是开始、结果，对实施过程监控很少，很难知道实施中是冲突还是合作。”叶敬忠说，“这不像国际上一些农村发展项目，有一个专门机构在监督、规划、实施。”

　　即便如此，要让９亿农民分享经济发展的成果，按照目前的行政体制，这种支农资金又不得不按照这种固有的渠道投放。

　　这种路径依赖，正如中国农业大学５位教授给中央领导的信件中所言，导致很多地方尚未建立新农村建设的专项资金，计划中的建设资金受到条块分割的限制，加之地方政府统筹条块资金的能力有限，影响了部分地区的新农村建设。

　　农民需要组织

　　叶敬忠告诉记者，此次调研中他从没有这么悲观、又从没有这么欣慰过。“我的一个强烈感觉是村民对中央的政策充满信心。”

　　２００６年１１月初，叶敬忠和中国农业大学其他４位教授联名向中央呈送了调研报告。１０天后，这份报告就得到中央高层的批示。

　　面对组织化程度薄弱的中国农民，这些为“三农”问题奔走呼吁的学者，更多地希望这些新农村建设的主体——农民——能够有一种组织化渠道以供意见表达。

　　“政策制定的时候，必须要让农民组织化，通过行业协会等参与进来，不光从经济上，还要从政治上参与决策、影响决策。”农业部的一位官员在接受记者采访时说。

　　２００７年６月２４日，在茅于轼给记者的邮件中，这位７８岁的老人一再强调，最重要的是改善基层政府的服务水平。“这是一个很长的过程，一般要１０年甚至更长。”

　　新农村建设９大问题及建议

　　２００６年１１月初，叶敬忠等五位教授联名向中央上书，表达他们对于目前新农村建设的看法：

　　１．新农村建设在部分地区缺少切实举措，导致农民失望、干部彷徨；

　　２．农民面临缺少生产性贷款等生产发展方面的困难，再生产投入不足；

　　３．乡风文明建设的村级公共设施匮乏，公共活动无从开展；

　　４．村庄亮化等工程并非农民最急需开展的村容整洁方面的活动，改造农村卫生条件等亟待解决的问题被束之高阁；

　　５．村民自治中，民主选举和民主监督流于形式，民主管理与民主决策方面缺乏公众参与；

　　６．新农村建设各地千篇一律，忽视了各地区和各类型农民的多元性需求差异；

　　７．目前的试点村做法不利于新农村建设的推进；

　　８．一些媒体的片面报道和地方政府的夸大宣传，使得农民对新农村建设完成时间缺乏客观评价；

　　９．留守人口权益缺乏保障。

　　９点建议：

　　１．重视部分地区出现的农民失望、干部彷徨的情绪，国家应建立和完善新农村建设专项资金制度；

　　２．深化农村金融体制改革，解决农民贷款难的问题；

　　３．发挥女性和老年人的自身优势，促进农村乡风文明建设；

　　４．村容整洁方面应该重点关注农村的垃圾治理、道路硬化、房屋和街道布局与规划等农民急需改造的方面；

　　５．加强民主管理与民主决策等村民自治制度内容，实现真正的民主治理；

　　６．关注不同地区和不同类型农民的需求差异，进行参与式新农村建设规划；

　　７．试点村建设应因地制宜地进行，探索不同类型村庄的发展模式；

　　８．重视５０％农民认为新农村建设１０年内完成的预期，改善宣传方式；

　　９．关注留守人口，从村庄层面保障其权益。                     据《南方周末》