规范委托执法是推行行政执法责任制的重要内容，也是落实《郑州市人民政府关于进一步规范行政执法行为的通知》（郑政文〔２００７〕１１２号）的重要措施。目前，我市相当一部分行政机关，行政事务多，行政执法任务重，受人员限制，而将其部分职权委托给其他单位实施，委托执法现象普遍存在。在这些委托执法中，有的有法律、法规、规章依据，符合法律规定；有的没有法律、法规、规章的规定而委托，与法律规定相悖。依法行政，首先行政主体要合法。为解决违法实施委托执法的问题，保障行政执法主体的合法有效，理顺行政执法体制，我市制定了《郑州市行政机关委托实施行政许可行政处罚办法》（以下简称《办法》）。

　　该《办法》分别界定了委托实施行政许可、行政处罚的含义；确定了委托机关和受委托单位的范围；明确了可以实施委托的事项；规范了行政执法委托的程序；规定了委托行政机关和受委托单位的权利和义务；严格了违法委托实施行政许可、行政处罚的法律责任。下面就《办法》中的一些主要问题进行说明。

　　一、委托实施行政许可、行政处罚的含义

　　《办法》中所称委托实施行政许可，是指具有行政许可权的行政机关，依照法律、法规、规章和本办法规定，将行政许可权按照规定程序委托给其他行政机关实施的行为。委托实施行政处罚，是指具有行政处罚权的行政机关，依照法律、法规、规章和本办法规定，将行政处罚权按照规定程序委托给有关组织实施的行为。

　　二、关于尚无明确委托实施依据进行委托执法体制的处理

　　行政许可法、行政处罚法明确规定，委托实施行政许可、行政处罚必须有法律、法规、规章的依据。目前，在我市的委托执法中，有相当一部分不符合这一规定。如果采用行政机关提出申请、市人民政府法制机构审核、市人民政府批准后按市政府规章发布的形式解决这一问题，这些实际执法中确需委托的，就有了规章依据，就符合了法律规定。由此理顺行政执法体制，尤其是确需而又能履行其职能和任务的特殊区域的行政执法问题，就可以有效地解决执法主体违法的问题。

　　三、关于实施委托执法的主体

　　《办法》对实施委托执法作了限制性规定，即只有市、县（市）、区人民政府所属的行政执法机关可以委托，而市、县（市）、区人民政府和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的二项行政执法职责不得委托实施。这主要是，各级政府的具体行政执法职能相对较少，发生频率较低，且前期工作均由有关部门完成，政府只是履行审批职责，无另行委托实施的必要；法律、法规将某项行政执法职权授予具有管理公共事务职能的事业组织，一般是由于行政机关不便执行，而该事业组织具有特殊的技术条件，有能力实施行政许可、行政处罚。如再委托，与立法精神不符。

　　四、关于受委托执法单位的资格

　　《办法》规定，能够接受行政许可委托的单位必须是行政机关。因应对突发事件等特殊事项，按照规定程序可以委托乡（镇）人民政府、街道办事处依法实施。能够接受行政处罚委托的单位，必须具备一些条件，即，这些组织必须是依法成立的取得事业单位法人登记证书的管理公共事务的组织，该组织不从事经营性活动，办公经费实行财政全额预算管理。同时，该组织还必须具有熟悉与受委托行政处罚事项相关的法律、法规、规章和业务知识的正式人员，应当有相应的人力、物力、技术设备等条件组织对违法行为进行技术检查或者技术鉴定。尤其必须不能从事经营性活动，从制度上要避免权利寻租、以罚代管等行为发生。

　　五、关于具体委托事项

　　针对委托事项问题，《办法》采用了排除法，分别规定了不得委托实施的行政许可事项和行政处罚事项。

　　（一）行政许可委托事项

　　《办法》规定，直接涉及国家安全的特定活动和直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，如机动车、电梯、动植物检疫事项涉及公共利益，又需要特殊的技术条件及有资格的人员完成，这些事项的许可不统一把握容易造成执法混乱，损害公共安全、人身健康安全，不宜委托实施。因此，明确规定，直接涉及国家安全的特定活动的行政许可事项，有限自然资源开发利用市场准入的行政许可事项，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等行政许可事项不得委托实施。

　　（二）行政处罚委托事项

　　《办法》规定行政拘留和已经相对集中行使的行政处罚事项不得委托实施。行政拘留不得委托实施是因为法律明确规定其必须由公安机关实施，若允许公安机关将行政拘留委托给相应的组织实施，是明显与上位法相抵触的。已经相对集中行使的行政处罚事项不得委托实施的原因是，这些事项是从相关部门的职权中划分过来的，有利于对其行政职权的执行和监督，将此类事项再委托实施与集中处罚权的初衷相悖，不宜再行委托。

　　另外，城市规划、环境保护、土地管理、矿产资源管理、房地产市场管理等领域的执法活动存在问题较多，国家不提倡，有些还是禁止委托，在执法实践中如委托易出现同一地区不同区域不同执法标准，造成执法混乱，统一管理更有利于达到管理目的、实现好效果。因此，《办法》规定这些事项只能委托本机关所属的组织实施。

　　六、关于委托程序

　　《办法》对委托实施行政许可、行政处罚的程序作了规范。具体程序是，首先由拟委托的行政机关向同级政府法制机构报送委托行政执法申请报告和相关材料。第二，法制机构对申请报告和材料进行审查，提出审核意见，报同级人民政府批准；不符合委托条件的，说明理由，书面告知申请机关。第三，经批准实施委托的，委托行政机关和受委托单位签订委托书报政府法制机构审核。第四，批准委托的，委托机关将委托机关和受委托执法单位的名称、地址、法定代表人，以及委托执法的范围、权限、期限以及法律依据等进行公告。

　　未履行上述规定程序的，不得委托实施行政许可、行政处罚。

　　七、关于委托执法的监督

　　《办法》规定，受委托单位在委托范围和权限内实施行政许可行政处罚时，应当以委托机关的名义进行，并不得将其受委托事项再委托其他组织或者个人实施。受委托单位进行行政执法时，应当使用加盖委托机关印章的行政执法文书，并严格执行罚缴分离、收支两条线制度。

　　委托行政机关应当加强对受委托行政机关、事业组织实施行政许可、行政处罚情况的监督检查。受委托实施行政许可、行政处罚的单位未正确实施行政许可、行政处罚，或者超越委托范围、权限、期限实施行政许可、行政处罚的，委托机关应当责令改正；情节严重的，委托机关可以暂停或收回委托。对委托行政机关不履行其职责的，政府法制机构报经政府批准后，要严格追究其法律责任。

　　郑州市人民政府令

　　第１７３号

　　《郑州市行政机关委托实施行政许可行政处罚办法》业经２００８年３月１４日市人民政府第１０２次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

　　

　　市 长 赵建才

　　２００８年４月４日

　　第一条 为加强对行政执法委托的管理，规范委托实施行政许可、行政处罚行为，保证行政执法主体合法，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称委托实施行政许可，是指具有行政许可权的行政机关，依照法律、法规、规章和本办法规定，将行政许可权按照规定程序委托给其他行政机关实施的行为。

　　本办法所称委托实施行政处罚，是指具有行政处罚权的行政机关，依照法律、法规、规章和本办法规定，将行政处罚权按照规定程序委托给有关组织实施的行为。

　　第三条 市、县（市）、区行政机关委托实施行政许可、行政处罚的，按照本办法规定执行。

　　其他法律、法规、规章对委托实施行政许可、行政处罚另有规定的，从其规定。

　　第四条 市、县（市）、区人民政府负责本级行政执法委托的管理与监督，具体工作由同级人民政府法制机构承担。

　　第五条 行政机关委托实施行政许可、行政处罚，应当有法律、法规、规章的明确规定。

　　法律、法规、规章尚未明确规定、行政机关根据客观情况确需委托实施行政许可、行政处罚的，可依照本办法的有关规定，经市人民政府法制机构审核，市人民政府批准后委托实施。

　　第六条 法律、法规和政府规章规定应当由市、县（市）、区人民政府作出决定的行政许可、行政处罚，和应当由法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出的行政许可、行政处罚，不得委托实施。

　　第七条 因应对突发事件等特殊事项，除本办法第八条规定的外，行政许可可以按照本办法第五条第二款规定的程序，报经市人民政府批准后，委托乡（镇）人民政府、街道办事处依法实施。

　　第八条 行政许可可以依法委托给其他行政机关实施。

　　下列行政许可事项不得委托实施：

　　（一）直接涉及国家安全的特定活动的行政许可事项；

　　（二）有限自然资源开发利用市场准入的行政许可事项；

　　（三）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等行政许可事项；

　　（四）其他不宜委托的行政许可事项。

　　第九条 行政处罚可以依法委托符合规定的组织实施。

　　行政拘留的行政处罚不得委托实施。

　　第十条 经批准行政处罚权已经相对集中行使的行政处罚事项，按照国家和省人民政府的有关规定执行，不得再委托其他组织实施。

　　第十一条 受委托实施行政处罚的组织，应当具备下列条件：

　　（一）依法成立的、取得事业单位法人登记证书的管理公共事务的组织；

　　（二）不从事经营性活动，办公经费实行财政全额预算管理；

　　（三）具有熟悉与受委托行政处罚事项相关的法律、法规、规章和业务知识的正式人员；

　　（四）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有相应的人力、物力、技术设备等条件组织技术检查或者技术鉴定。

　　第十二条 违反城市规划、环境保护、土地管理、矿产资源管理、房地产市场管理等法律、法规、规章的行政处罚，只能委托本机关所属的组织实施。

　　第十三条 委托实施行政许可、行政处罚的，按照下列程序办理：

　　（一）拟委托的行政机关向市人民政府法制机构报送委托行政执法申请报告、证明受委托单位符合本办法第十一条相关条件的材料；

　　（二）市人民政府法制机构对申请报告和材料进行审查，符合本办法要求的，提出审核意见，报市人民政府批准；不符合本办法要求的，说明理由，书面告知申请机关；

　　（三）经批准实施委托的，委托行政机关和受委托单位签订委托书报政府法制机构审核；

　　（四）批准委托的，委托机关将委托机关和受委托执法单位的名称、地址、法定代表人，以及委托执法的范围、权限、期限以及法律依据等进行公告。

　　未履行前款规定程序的，不得委托实施行政许可、行政处罚。

　　第十四条 书面委托书应当包括下列内容：

　　（一）委托行政机关的名称、地址、法定代表人；

　　（二）受委托单位的名称、地址、法定代表人；

　　（三）委托行政执法的范围、权限；

　　（四）委托行政执法的依据；

　　（五）委托行政执法的期限；

　　（六）委托双方的权利与义务以及应承担的责任；

　　（七）委托行政机关、受委托单位法定代表人签字并加盖单位印章。

　　第十五条 批准委托实施行政许可、行政处罚的，应当持下列资料向上一级人民政府备案：

　　（一）批准委托实施行政许可、行政处罚的文件及公告文本；

　　（二）书面委托书；

　　（三）委托实施行政许可、行政处罚的依据。

　　第十六条 受委托实施行政许可、行政处罚的，行政执法人员应当按照规定经培训、考试考核合格，取得《河南省行政执法证》，方可上岗执法。

　　第十七条 受委托单位在委托范围和权限内应当以委托机关的名义实施行政许可和行政处罚，不得再委托其他组织或者个人实施行政许可、行政处罚。执法时应当使用加盖委托机关印章的行政执法文书，罚没款项及收取的相关费用按照罚缴分离和收支两条线的规定缴入财政专户。

　　第十八条 委托行政机关应当加强对受委托行政机关、事业组织实施行政许可、行政处罚情况的监督检查，并对委托实施的后果承担法律责任。

　　第十九条 受委托实施行政许可、行政处罚的单位未正确实施行政许可、行政处罚，或者超越委托范围、权限、期限实施行政许可、行政处罚的，委托机关应当责令改正；情节严重的，委托机关可以暂停或收回委托，并向市、县（市）、区人民政府备案。

　　第二十条 市、县（市）、区人民政府法制机构应当定期对委托实施行政许可、行政处罚的执行情况进行监督检查。委托机关应当定期向同级人民政府法制机构报告委托实施情况。

　　有下列情形之一的，市、县（市）、区人民政府法制机构应当责令改正，工作人员持有《河南省行政执法证》的，按照规定程序收回《河南省行政执法证》；符合行政处分条件的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）未经审核、批准，擅自委托实施行政许可、行政处罚的；

　　（二）提供虚假材料获取委托实施行政许可、行政处罚批准的；

　　（三）超越委托范围、委托权限、委托期限实施行政许可、行政处罚的；

　　（四）委托实施行政许可、行政处罚造成严重后果或者不良影响的。

　　第二十一条 政府法制机构及其工作人员不按规定条件办理行政许可、行政处罚委托实施有关审核事项，造成严重后果或者不良影响的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十二条 具有行政许可权、行政处罚权的市、县（市）、区人民政府直属机构，委托实施行政许可、行政处罚的，按照本办法规定执行。

　　第二十三条 行政许可、行政处罚以外的其他行政执法活动需要委托实施的，按照本办法规定的程序办理。

　　第二十四条 本办法自公布之日起施行。

　　本办法施行前已经委托实施行政许可、行政处罚的，应当按照本办法规定进行复核。符合委托条件的，补办相关手续；不符合委托实施条件的，不得再委托实施。

　　郑州市人民政府法制局

　　关于《郑州市行政机关委托实施行政许可行政处罚办法》的解读