本报记者 潘 燕

基石篇 重民主法制建设 解民生热点难点

制度，是社会公平正义的根本保证。在推进制度建设的过程中，必须充分尊重群众的首创精神，调动群众的积极性和创造性；必须完善民主权利保障制度，巩固人民当家做主的政治地位；必须坚持 “开门立法”、集思广益。

近年来，郑州市人大常委会在开展地方立法工作中，把保障和改善民生作为地方立法工作的重点，探索出了一套地方立法的民生标准，制定出了一批关系民生的地方性法规，受到市民的拥护和赞誉。

五年立法16部，“民生”法规超半数

所谓民生标准，就是把以人为本、保障和改善民生作为地方立法工作的指导思想，从立法选项、法规起草、审议修改到法规通过后实施，在每一个环节都重视发挥市民作用。近年来，郑州市人大出台了一系列地方性法规，这些法规的选项是由市民提出的，内容都是与民生密切相关的，制定过程也都是在市民的广泛参与下出台的。如，2004年市人大常委会制定的《郑州市农产品质量安全管理条例》，为市民的饮食安全提供了法制保障；2005年制定的《郑州市中小学校幼儿园规划建设管理条例》，促进了近年来城市中小学生“上学难”问题的解决；2006年制定的《郑州市大气污染防治管理条例》和2007年制定的《郑州市生态林建设管理条例》，对改善市民工作生活环境、推进郑州生态文明建设具有重要意义；2008年，市人大常委会又将《郑州市公共交通管理条例》和《郑州市企业职工养老保险条例》列入了立法计划。据统计，市十二届人大常委会制定的16部地方性法规中，与民生有关的法规就超过一半。

坚持“民生标准”，立法前先“问计于民”

立法权是人大最重要的职权之一，那么，如何衡量一部地方性法规究竟是“良法”还是“恶法”？标准掌握在人民群众手中，人民群众是最好的评判员。

市人大常委会坚持“民生标准”，在立法选项上，无论是编制规划还是制订年度计划，常委会都要通过《郑州日报》和郑州人大网站公开征集立法项目，四年多来，常委会制定的16部地方性法规中有12部是通过在报纸、网络公开征求市民建议或在人大代表提出的立法议案中选择确定的，真正做到了人大立什么法，市民说了算、代表说了算。

2004年常委会在制定《郑州市大气污染防治条例》过程中，常委会就“居民住宅楼内是否允许开办餐饮、洗浴等服务经营场所”、“市区建成区内是否允许设置露天烧烤饮食摊点”等问题举行立法听证会，在公告发出后一周内，有159人报名参加，他们中有教师、记者、公司职员、机关干部、法律工作者、个体经营者等各行业人士，年龄最小的17岁，最大的有70岁以上。听证会经过激烈辩论形成的听证意见，在常委会审议修改法规时被采纳。法规怎么制定问计于民的做法，从立法工作源头上尊重了民意，市民群众、人大代表参与立法工作的热情也会日益高涨。

加大监督力度，促民生问题更好解决

立法为了谁？立法依靠谁？

市人大常委会提出，把群众呼声作为人大工作的风向标。为了便于与群众直接沟通，人大设立了“主任信箱”、“网上论坛”，专门设立了人大信访室。围绕群众反映较多的“热点”开展工作，特别是围绕就业、就学、就医和社会保障问题开展工作，加大了立法和监督力度。

为解决城区中小学入学难问题，市人大常委会2004年起连续四年对义务教育法的实施情况进行执法检查，连续多次听取审议市政府“关于新型农村合作医疗和城市社区卫生服务工作情况的报告”，“关于城镇居民最低生活保障工作情况的报告”和“关于经济适用房和廉租房建设管理工作的报告”。针对这些工作中存在的突出问题，提出了审议意见，督促市政府不断加强和改进工作，使这些关系人民群众生存、生活和发展的问题不断得以解决。

转变职能

构建服务型政府

“加快政府职能转变，构建公共服务型政府，是党的十六大和十六届三中、四中全会在深化行政体制改革问题上作出的重要决定。”市长赵建才说，要把政府的主导作用和市场的调节作用结合起来，“因为政府不可能把所有的事情都管起来，政府的职责在于通过自身努力，为经济社会创造一个良好的发展环境。”

针对重大行政决策

探索论证制度建立审查制度

我市建立了公众参与重大行政决策的规则和程序,并将逐步建立行政决策咨询专家库等信息和智力支持系统。该制度规定，制定经济社会发展的重大战略、中长期规划、年度计划,年度财政收支预决算、重大资金安排;制定和调整产业政策、区域布局和城乡规划、土地利用、自然资源开发利用、生态环境保护专项规划;制定突发事件应急预案、采取应急措施处理重大突发事件;作出涉及全局的土地、交通、劳动就业、社会救济保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施;决定政府重大投资项目和国有资产处置、可能产生污染和其他公害的大型建设项目等重大决策事项,应在决策前进行可行性论证。 

我市建立的重大行政决策合法性审查制度，规定了县政府及其部门做出重大行政决策前，要将重大决策事项交由法制机构或由法制机构组织专家进行合法性审查。

同时，还坚持了重大行政决策集体决定和实施后评价制度。行政决策,必须按照深入调查研究、广泛听取意见、认真论证听证、严格合法性审查、研究决定的决策程序实施;重大行政决策还要经市县政府及其部门负责人集体讨论决定。

涉及公共利益

推行重大公共决策听证制度

近年来我市逐步扩大了听证范围，法律、法规、规章规定听证，以及涉及重大公共利益和群众切身利益的教育、医疗制度改革、医疗养老工伤保险等社会保险、居民最低生活保障、水电气暖等生活必需品价格调整、公交出租公路客运价格调整等决策事项，都应当进行听证。

听证程序不断规范，遴选、确定、分配听证代表，充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围,代表名单向社会公布。还特别规定，凡涉及重大公共利益和群众切身利益的事项,专家代表人数、普通群众代表人数均不得少于代表总数的1/3;代表中应当有适当名额的人大代表、政协委员。  

阳光篇

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公共财政阳光

全部免除农村义务教育阶段学杂费；从今年新学年开始，大幅度增加中央财政和地方财政支出，在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度；进一步落实国家助学贷款政策；加大农村新型合作医疗制度覆盖范围；健全城市居民最低生活保障制度；完善城乡医疗救助制度；建立城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度……

一条条改善民生的措施，一件件实实在在的事情就发生在我们身边，而这些让普通人受益的来源就是公共财政的阳光。

财政投入向改善民生倾斜

据了解，财政部门把解决“三农”问题作为重中之重，坚持“多予、少取、放活”。以2008年为例，1至8月，向100多万户种粮农民发放粮食直补、农资综合直补以及其他惠农补贴3.44亿元。今年春季发放农村义务教育经费保障资金和贫困寄宿生生活费9285万元, 落实“两免一补”政策，资助学生41万人次。此外，城市义务教育从今年秋季起免收学杂费，经测算，补助资金6550万元。我市拨付资金2.93亿元，推进新型农村合作医疗制度全面展开，全市参合农民396.4万人，参合率达95.8%。

在大幅增加农村社会事业投入的同时，我市着力支持社会保障、卫生等事业的发展。截至8月底，已拨付高龄老人生活补助1000万元；发放城市低保金4469万元，提高城市最低生活保障标准，由260元提高到275元，改善全市4.5万名城市低保对象生活水平。

针对物价上涨给特定行业和居民生产生活带来的影响，2006年以来，对渔业、林业、城市公交、农村客运和城市出租车等5个行业累计补贴4.52亿元。今年1至8月，我市动用价格调节基金990万元，拨付市级储备粮补贴资金2831万元，保障市场供求平衡和物价基本稳定。

应对挑战，财政重点保增长、保民生

针对国际金融危机对我国实体经济冲击越来越大，我市将按照“保经济增长、保民生改善、保重点支出”的要求，充分发挥财政调控职能，应对挑战。

在促进保障和改善民生方面，我市将加快拨付就业再就业、社会保障和社会救助、改善生态环境等资金，尽快落实标准化村卫生室、国有煤矿棚户区改造工程等配套资金，确保省、市“十件实事”顺利完成。同时，进一步增加对农民的农资综合直补、粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴等补贴规模，扩大补贴范围。及时兑现提高部分优抚对象补助标准、对困难群众社会救助。认真落实小额担保贷款奖励政策，积极支持下岗职工自主创业和自谋职业。

保障篇

从难点热点入手

大力发展社保事业

关注民生、改善民生，是近年来我国经济社会发展的一大主题。郑州的社会保障事业就是从社会关注的难点热点问题入手，让郑州的老百姓感受到社会保障的可喜变化。

2006年12月，《郑州市城镇居民医保办法》刚一出台，立即受到社会各界好评，劳动保障部对此医保方案评价说，郑州市的做法覆盖了我国社会保障政策体系的最后一个空白。

郑州市医疗保险制度实施后,国有破产和困难企业离退休人员的医保问题因资金短缺凸显。如何解决？在国家没有政策、没有明确资金标准和渠道情况下,郑州市政府从2005年始，由市财政每年拿出１亿元，率先为4.3万名破产、困难企业退休人员办理大病统筹医疗保险。此举引起了中央和劳动保障部高度关注,被评价为对全国产业工人的一大贡献。

健全社保体系，让低收入群众享有基本保障

社会保障是民生之基。近年来，我市逐步完善了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系。

——全面扩大社会保障覆盖范围。重点解决非公有制经济组织、进城务工人员和失地农民参保问题，逐步实现社会保障由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向覆盖城乡居民转变。

——积极推进全民医保。妥善解决国有困难企业和关闭破产企业退休人员医疗保险问题，3.3万名退休人员享受大病统筹医疗保险待遇。全市382万人参加新型农村合作医疗，参合率达到95%。

——加强城乡社会救助工作。全市初步建立了以最低生活保障制度为基础，集五保供养、灾民救助、流浪乞讨人员救助、慈善救助为一体，全方位的社会救助体系。

——实行教育救助。从今年秋季开始，对郑州市城市义务教育阶段学生373303人全部免除学杂费；我市已经将全年财政补贴资金全部下发到各县（市）区，并拨付到各中小学；从今年春季开始，我市提高了对义务教育贫困寄宿生补助标准，小学、初中分别从每天1元提高到每天2元、3元。

——实施医疗救助，为城市低保对象发放医疗救助金，为农村低保户发放大病医疗救助金。

——实行住房救助，为人均住房面积低于12平方米的城市低保家庭发放补贴。

——实行临时困难救助，为遇到突发困难的城乡低保家庭发放一次性救助。流浪少年儿童救助保护体系被联合国儿童基金会誉为“郑州模式”。

健全就业体系，让有愿望的人充分就业

就业乃民生之本。这几年，我市认真落实国家就业再就业政策，建立了主要领导负总责的就业再就业“责任保障体系”，市、县（市）区、街道（乡、镇）、社区四级劳动保障部门组成的就业再就业“组织保障体系”，劳动保障信息网络组成的就业再就业“信息保障体系”，职业介绍、再就业培训机构组成的就业再就业“服务保障体系”，各级财政支持的就业再就业“资金保障体系”，把解决城镇新增就业再就业的任务从每年8万人提高到10万人、12万人。

积极扩大城乡劳动就业。落实税费减免、失业人员社会保险补贴和岗位补贴等政策规定。自2003年以来，全市城镇登记失业率始终保持在3%以下，年均新增就业岗位10万到12万个。截至今年10月31日，全市实现就业再就业的城镇求职人员12.09万人，占年计划的100.7%；全市实现农村劳动力转移就业12.2万人。 

探索建立和谐稳定的劳动关系。深入推进劳动合同制度三年行动计划，全面启动劳动用工备案制度，全市企业职工劳动合同签订率达93%。

目前，以服务城乡劳动者实现就业再就业为目标，郑州市相继出台了失业登记、就业备案等制度。建立了以郑州为中心、辐射全国的城乡劳动力转移工作站，初步探索出了面向全国、服务所有来郑州求职者的工作机制。