为进一步规范制定政府规章和拟定地方性法规草案程序，提高政府规章和地方性法规草案质量，市政府法制办根据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合多年立法实践，对《郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定》（市政府令第106号）进行了修订，形成了《郑州市制定政府规章和拟定地方性法规草案程序规定（征求意见稿）》。在广泛征求意见的基础上，又进行了认真的研究和修改，形成了《规定（草案）》，已经市政府常务会议审议通过。郑州市政府法制办主要负责人现就有关问题说明如下：

一、修订的必要性

市政府第106号令对我市规范立法起到了直接促进作用。但随着经济社会的快速发展和科学发展观的全面贯彻落实，社会上要求科学立法、民主立法、开门立法的呼声日益强烈，广大群众和社会各界人士要求通过多种途径参与立法的积极性不断增强，尤其是2004年3月和2008年5月国务院分别颁布了《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，对新时期依法行政工作和政府立法工作提出了更新、更高的要求，并且明确提出，立法工作不仅要进行正常的立、改、废，还要对所立之法进行“立法后评估”，以检验所立之法的质量高低和在实施过程中的作用。因此，按照过去固有的程序和方式开展立法活动，已不能适应新形势下经济社会快速发展的需要，不仅在指导思想上需要进一步解放思想，与时俱进，而且在立法程序、方法和内容要求上都需要做进一步的修改和完善。

因此，依据国家有关法律、法规和政策规定，结合我市经济社会跨越式发展的新形势、新要求，制定新的政府立法工作方面的规定，是非常必要的。

二、需要说明的几个问题

（一）关于立法原则

立法原则是规范立法活动的基本行为准则。随着我国改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，科学发展观已成为新时期统领我们各项工作的指导思想，当然也成为立法工作的指导思想。因此，在规定我市制定政府规章和拟定地方性法规草案所应遵循的立法原则时，将坚持科学发展观作为一项重要的基本原则则是新时期政府立法工作所必须坚持的。为此，《规定》第七条规定：“制定政府规章和拟定地方性法规草案应当坚持科学发展观，遵循立法法确立的基本原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定，实行科学立法、民主立法、开门立法，体现地方特色。”以使我市政府立法工作的开展坚持正确的原则和指导思想。

（二）关于起草

起草是实施立法计划的第一个环节。政府规章和地方性法规草案的起草工作一般由实施部门负责，内容涉及两个以上主要部门的，也可由有关部门联合起草；必要时，市政府法制工作部门组织有关部门起草。起草部门也可委托有关专家或组织起草。起草部门应当充分征求其他部门或单位的意见，对涉及公民法人或其他组织切身利益的，还应向社会公开征求意见，或举行论证会、听证会等听取意见。起草工作完成后，起草部门形成送审稿，由起草部门负责人签署，报送市政府法制工作部门。

（三）关于集中审查

市政府法制工作部门对起草部门报送的政府规章和地方性法规草案送审稿进行审查和修改，是政府立法过程中的关键环节，是决定立法质量高低和是否能按期完成立法任务的实质性阶段。首先由市政府法制工作部门安排项目主承办人对该立法项目进行初审，提出审查意见；对符合立法程序和有关规定要求的，由市政府法制工作部门会同起草部门对送审稿进行集中审查；不符合要求的，则退回起草部门进行重新起草或修改。市政府法制工作部门会同起草部门对送审稿进行集中审查又是审查阶段最关键环节，一般由市政府法制工作部门主管负责人、主管处室负责人和主承办人与起草部门的主管负责人、主要处室负责人和有关人员参加，集中时间、地点对送审稿逐条逐句进行讨论、修改，形成征求意见稿，征求有关部门意见。

（四）关于征求意见

征求有关部门和单位意见，是立法过程中很重要的一项工作，是实行民主立法、开门立法，实现公民、法人和其他组织有效参与立法活动的具体体现。为了充分反映民意，体现最广大人民的根本利益和要求，《规定》不仅规定了市政府法制工作部门在审查、修改阶段要广泛征求有关部门和单位意见，而且规定起草部门在起草阶段就应就有关问题征求有关部门和单位的意见；征求意见的方式可采取书面征求、召开座谈会、不同层次和界别的论证会以及举行听证会等形式，对涉及群众切身利益的，还应通过报刊、互联网等媒体向社会公开征求意见。

（五）关于调研

调研是立法过程中必不可少的一项工作，目的是广泛听取有关部门、单位和组织的意见和建议，调查、了解实际情况和问题，以使立法充分反映民意，符合实际管理情况和需要。调研主要是对本地区的有关情况和问题进行实际调查、了解，制定出切实可行的解决方案；也可就有关问题到搞得比较好的地方和城市进行考察、学习，借鉴外地的先进经验和做法。调研既可在起草阶段由起草部门或单位进行，也可在审查阶段由市政府法制工作部门组织进行，地方性法规草案在人大常委会审议、批准阶段还可由市、省人大常委会组织进行。调研之前应就草案内容和相关问题制定出具体的调研提纲，有针对性地进行；调研结束后，应写出调研报告。起草部门的调研报告应与送审稿一同报送市政府法制工作部门审查。《规定》对调研的阶段、具体程序和要求都作了明确规定。

（六）关于政府规章立法后评估

对政府规章进行立法后评估是《规定》新增加的一项内容，是依据国务院法制办关于立法后评估的有关要求规定的。政府规章公布实施后，主管部门及其他有关部门是否按照规章规定的职责和程序进行了管理，规章规定的主要制度和管理措施是否落到实处，是否达到了制定规章的目的和预期效果等，规章制定机关并不清楚。有很多政府规章，制定时主管部门很积极，但规章通过后，主管部门并没有严格按照规定的程序和要求进行管理，有的长期搁置，不予适用，大大浪费了立法资源，也影响了法律的严肃性和权威性。因此，及时对有关法规、规章进行立法后评估是新时期对立法工作提出的一个新的要求。《规定》对政府规章评估的范围、评估内容、评估程序、方法以及评估结论的做出等都做了明确规定；评估结论作为该规章继续执行、修改或废止的主要依据。