中国民航空域濒临使用极限，滞后于现实发展的空中管制体制成为制约中国民航经济发展的关键瓶颈。航班延误将整个(民航)行业问题袒露出来。

中国民航怎么了？

在北京工作的王女士两周内四次乘坐飞机出行，无一不延误：7月15日，北京飞杭州，晚点三小时，原因不详；7月18日，杭州飞北京，晚点四小时，原因“流量控制”；7月23日，北京飞西安，晚点一小时，再次遭遇“流量控制”；7月26日，西安飞哈尔滨，晚点一小时，通报称“天气不佳”。

大多数中国机场的常客对此情此景都不陌生，但今年以来，情况正变得格外严重。航空大面积延误，连一向准点率较高的国航在自己的大本营——首都机场也频频遭遇“流量控制”；旅客们滞留在机场候机大厅、甚至被关在舱门紧闭的飞机内在跑道上数小时，仍难以起飞；民航局在舆论重压下不得不由副局长接受采访公开作解释……

何为“流量控制”？简而言之，是中国民航的空管部门为保证安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。这一名称频繁出现，明白无误地提示着以快速便捷为卖点的空中交通严重堵塞了。

这让中国方兴未艾的航空大国战略陷入尴尬境地。在流量和运力上，中国航空业目前位列世界前茅，被认为是最具发展前景的市场之一。截至2010年5月底，中国全民航运输飞机达到1486架，按照发展需求预计，中国2015年在册运输飞机架数可达2600架，2020年将升至4360架。可是，如此拥堵的空中交通不免令人担心——中国是否能在未来安全有效地运营翻番增长的航空运力？

中国民航局官方给出的准点率长年在80%以上，这与公众对于航班延误的感受大相径庭，与一些民间机构给出的统计数据亦相距甚远。之所以出现这样的反差，源于民航局过去十几年中一直致力于内部挖潜以缓解堵塞：一方面，挖掘现有航线和航路资源的潜力，以扩充航路容量；另一方面，通过一系列严厉的监管措施，试图减少因航空公司原因引起的航班延误，比如对于旅客，虽然坐着飞机在跑道上滑行数小时和坐在候机室等待都一样是晚点，但对航空公司却有天壤之别——前者会被统计纳入正点起飞航班，航空公司不必担心因此会受到罚款或取消航班这样的惩罚——区别就在于关没关舱门。

但这种努力在越来越严重的堵塞面前已濒临极限——即便在过去数年中一直努力要将准点率数字努力维持在80%以上的中国民航局亦不得不承认，今年上半年以来的航班准点率已降至76.98%。

业界和研究机构人士普遍将症结指向民航空域不足，以及滞后于现实发展的空中管制体制。多年前，前民航总局局长杨元元就曾为此专门上书国务院，称“民航的发展受到空域的制约，希望改变一下体制”，但直至现在，这一体制仍坚如磐石。

当前所谓“统一管制、分别指挥”的空管体制规定，在国务院、中央军委空中交通管制委员会的领导下，由空军负责实施全国的飞行管制，军用飞机由空军和海军航空兵实施指挥，民用飞行和外航飞行则由民航实施指挥。

在这一空管体制下，中国可用空域仅有大约20%归民航使用，80%则归军航使用，且民航航线、时刻等审批亦须在空军备案。随着民航业的快速发展，飞机增速和跑道增速，已远远超过了民用空域增长的速度，民航扩容和空域使用规则亟待变更，但这种变更面临着国家层面上的军民协调机制的缺失，举步维艰。由于变革过缓，即便是在民航指挥领域，直至今日也因管制流程人为干预过度而被诟病。

对于旅客而言，航班延误的持续将意味着出行方式的重新选择，这在大规模的高铁网络日渐铺开的今天，并不虚幻。正如中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮所言：“航班延误是整个(民航)行业问题裸露出来的试金石。”它所传达的信息，正是中国民航业的盛世危言。

准点起飞幻影

中国航班的延误到底有多严重，公众的感受与官方统计数据并不一致。

一方面，由于航班延误导致的冲突日益增多，有东航工作人员被打，有川航地服人员被推下楼，有海航客户经理下跪，还有南航大连分公司员工被打至重伤。另一方面，中国民航局负责航班延误治理工作的民航局副局长夏兴华，8月7日就延误问题接受新华社采访时声称，即使今年以来航班延误情况有所增加，中国航班整体正点率仍居国际前列。其提供的数据显示，过去五年中国民航航班正常率均高于80%，今年上半年亦能达到76.98%。

“这是因为中国并没有执行国际通行的正常率标准。”一位熟悉空管的业内人士说，大多数国家的正常率标准，是以客票所约定的时间为基准，提前或延后15分钟，视为正点起飞时间。

而根据中国民航局的规定，航班关闭舱门的时间，再加上飞机推出和滑行的时间，才是飞机的起飞时间。换言之，航班只要在规定的关闭舱门时间加上规定的滑行时间之内起飞，就算正点起飞，反之就算延误。其中，关闭舱门时间即客票乘机联、旅客联上所列明的“起飞时间”，而滑行时间根据每个机场的具体情况，由民航局确定。如北京首都机场的滑行时间一般为30分钟、深圳机场为25分钟、成都和昆明机场为20分钟。夏兴华在接受新华社采访时的回应，也侧面证实了民航局确实以关舱门时间，作为考核航班正常率的标准。

一位曾在美联航任职的民航业人士在接受记者采访时称，以关舱门时间考核航空公司，对航空公司相对公平。但在国外，即使以关舱门时间考核航班正常率，飞机在机场等候的时间通常也不会超过30分钟。

上述业内人士表示，按通行惯例估算，目前航班正点率甚至低至30%，与官方统计数据大相径庭。由于起飞时间确定具有一定弹性，存在人为干预因素，民航局的统计参考价值打折，且在技术上难以精准，比如不能统计某个时点的延误率高低。

任职美联航的人士表示，发达国家如美国，对“对航班正常率的统计，并非民航局，而是第三方机构”，奖惩则交由市场决定。这些通过市场机制统计的数据，详细至每一家航空公司的情况，且均属公开信息，乘客可根据各航空公司正点率，自由选择乘坐某家航空公司的航班。

可以理解的是，由于正点率考核对象指向航空公司，在中国民航局的治理延误举措中，航空公司首当其冲。

2009年7月至2009年12月间，由于航班延误率连续六个月出现同比下滑，中国民航局在2010年1月28日召开全行业电视电话动员会，提出自2月10日起至12月31日，将以北京、上海、广州三个城市的四个机场为重点，在全行业开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作，其中以针对航空公司的惩罚举措最为引人瞩目。

根据民航局要求，各地区管理局每15天公布一次整治机场离港航班延误信息，对航班正点率排名后20位、且航班正常率在50%以下的国内航班内部警告通报；由于航空公司自身原因每月受到两次警告的航班，将从下月起取消其本航季该航班，收回时刻。航班延误四小时以上，因航空公司飞机调配和自身服务等方面原因引发群体性事件，造成重大社会影响的，取消该航班本航季时刻，并不再受理下一航季航班时刻的申请。因上述原因被取消时刻的航班，被处罚的航空公司在本航季内不得在同航线上重新申请航班。

处罚相当严厉。航空公司一旦失去某个航季的时刻，损失在千万元以上。因此，航空公司即便短期内无法提升运力，也要尽力减少延误，甚至不惜“将乘客赶上飞机，关上舱门在跑道滑行”。中国三大国有航空公司之一的南方航空公司，为确保航班正点率，就采取了提前5分钟或10分钟关舱门的措施。航空公司相信，由此带来的一切费用增加，都抵不过失去航线和航班时刻的损失。

但措施实施数月，效果并不明显。根据民航局统计， 2010年前五个月，航空公司因素导致的航班延误平均占到了42.87%，比2009年降低了大约0.7个百分点，但2010年上半年航班正常率仅为76.89%，反而下降了5个百分点。而航空公司为满足关舱门的正点率标准采取的种种努力，反而更加重了乘客的不适，增加了乘客对飞机延误的不满。“准点起飞”，仍远离公众预期。

“被负责”的航空公司

一位国有航空公司内部人士向记者指出，民航局的这些措施并没有对症下药，实际上将许多不应由航空公司承担的责任，归咎于航空公司。

“航空公司是最不愿意航班延误的。”多位民航业内人士表示，这与航空公司大多已市场化运营有关。一位在航空公司任职多年的高管告诉记者，一架飞机一个月的租赁费用大约30万~40万美元，平均每天租赁费用就在7万元人民币以上。航空公司在保证安全的前提下，均有提高飞机周转率的动力，不愿延误空耗。

此外，飞机在跑道上每小时的滑行耗油量，要超过在天空中同样时间所耗费的航油量，如飞机延误，还须缴交相应的机场税费，付出配餐等成本，并调配机组人员。任职于一家大型国有航空公司的一位飞行员告诉记者，飞行员按两人班算，每天执勤时间14个小时，三人班则是16个小时。如果因为地面停留时间太长而超过执勤时间，就必须更换机组成员，以确保飞行安全。

上述航空公司高管透露，一家很小的航空公司每年为航班延误所做的预算都可达四五百万元。行业层面上的损失数据并不多见，不过，2009年5月14日，中国民航局副局长杨国庆在参加民航发展论坛时提到，每个航班空中飞行和地面等待时间平均减少3分钟，由此全年预计可减少虚耗时间20万小时，节支45亿元。这从另一方面说明了航班延误对航空公司造成的成本损失。

“现在不管是不是航空公司原因造成的延误，都要由航空公司来承担延误成本。”上述航空公司高管颇为无奈。

航空公司自然不应完全免责，有相当部分的航班延误是由前一航班延误递延造成。“航班延误与航空公司的快速扩张有莫大关系。”一家中型航空公司的中层管理人员称。

随着民航业的快速发展，航空公司规模扩张和运力短缺，已成突出矛盾。但引进飞机数量又受限于飞行员数量，一个成熟飞行员的培养周期在五年到八年，短期内运力问题很难提升。民航局公布的数据显示，2009年，中国民航旅客运输量达2.3亿人次，同比增长19.7%，但是飞机起降架次为484.1万架次，同比增长为14.52%。简言之，航班增多，但飞机不够用。

8月23日，为了解决愈演愈烈的航班延误问题，民航局局长李家祥在接受新华社记者采访时表示，进一步要求航空公司必须预留总运力的2%作为备份运力，确保航班发生延误后能够有运力跟进采取补救措施。上述民营航空公司高管透露，对实力强大的大型国有航空公司来言，在前一个航班因其他原因发生延误时，使用备机减少延误尚可操作，但对于中小航空公司来说，这将是更加难以承受的成本压力。

即使实力强大如国航，也不可能每个地方都安置一架备机。“谁会没事儿放个飞机在机场趴着呀！”国航一位内部人士称，除了增加成本，“有些中小机场连停机位置都没有”。

曾任职美联航的前述人士告诉记者，即使在市场化程度很高的美国，航空公司也很少会专门放一架备用飞机，因为成本“每天以万元计算”，航空公司多通过运力调整，来解决前续航班晚点带来的问题。

该人士介绍，一些小的航空公司，为确保航班正常率，在前续航班晚点时，会自行付费帮助下一航班旅客改签其他航空公司机票。李家祥也提出，在航班密度大的航线上，特别是北京、上海、广州三大枢纽机场之间航线上，航空公司如预计航班延误超过4个小时，要及时取消，避免旅客长时间等待，方便旅客及时签转其他航班。但在国内，这种情况很少发生，其中一个重要原因，在于航班时刻的使用率与航线和时刻审批挂钩，使得航空公司宁愿航班延误被罚，也不愿因取消航班使得航线和时刻被取消。

在香港，当地民航处航空交通管理部总航空交通管制主任李国柱对记者表示：“据我们统计，在过去几年，每年来往内地的航班数会有3%~5%发生延误，而飞国外的很少延误。”这在另一个角度为内地航空公司解围，而将延误根本指向“天空”。 据《新世纪周刊》