郑州市人民政府法制办公室

为进一步完善我市规范性文件管理制度，加强规范性文件的监督管理，加快推进我市依法行政和法治政府建设，根据有关法律、法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》和《河南省规章规范性文件备案办法》等有关规定，结合我市实际，市政府按照立法程序对《郑州市规范性文件制定程序和备案规定》（市政府令第105号）进行了修订，形成了《郑州市规范性文件监督管理规定》（以下简称《规定》），2012年2月10日市政府第75次常务会议讨论通过，决定于2012年4月1日施行。市政府法制办有关负责人现就有关情况和问题说明如下：

一、修订的必要性

2002年《郑州市规范性文件制定程序和备案规定》实施以来，对规范我市对规范性文件监督管理工作起到了积极的促进作用。近年来，我市做了一些有益的探索和创新，逐步确立了有效期制度，部门代拟规范性文件须经其法制机构审核制度，议事协调机构和临时机构等不得制定规范性文件等制度。随着法治政府建设进程的推进，国务院、省政府对规范性文件监督管理，提出了新的要求，要求建立规范性文件“三统一”制度、集体研究决定制度、评估制度等。依据国务院和省里新的规定，结合我市实际，并借鉴了外地好的做法，对原《郑州市规范性文件制定程序和备案规定》作了修订完善，以适应国家对规范性文件监督管理的新要求及管理实际，促进我市依法行政和法治政府建设。

二、需要说明的几个问题

（一）关于草案的名称

市政府第105号令《郑州市规范性文件制定程序和备案规定》，原名称主要侧重对规范性文件起草、审核、备案等制定程序的规定，但随着工作的不断开展，异议审查、监督检查、违法问题整改制度等对规范性文件监督管理工作要求越来越突出，内部监督、层级监督、社会监督要求越来越严。监管模式从措施单一，变为方式多样；从自我监督与约束，变为内、外部并重监督，原有名称已不能全面、准确地涵盖规范性文件监督管理工作内容。修订后的政府规章名称为《郑州市规范性文件监督管理规定》，以突出对规定规范性文件的监督，明确层级与外部监督方式，保障监督管理体制顺畅、机制科学、程序合理，确保出台规范性文件合法、有效。

（二）关于文件数量控制和质量保障问题

针对近几年部门提请政府发文数量较多，规范性文件数量居高不下的情况，《规定》第八条对规范性文件的制定权限、制定程序和规范性文件的内容作出限制性规定：一是对属于政府部门法定职责范围内的事项，应当由政府部门依法制定或者联合制定规范性文件，不得以本级人民政府或者人民政府办公厅(室)的名义制定；二是制定规范性文件时，法律、法规、规章和上级规范性文件已有明确规定的内容，一般不作重复规定；三是上级部门制发的规范性文件，下级政府原则上不再制发重复性的规范性文件；四是明确要求制定规范性文件，不得包含具体行政行为的内容。

（三）关于规范性文件“三统一”制度

《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，县级以上地方人民政府要逐步对本级政府及其部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布。确立规范性文件“三统一”制度，能有效防止规范性文件发文乱、滥、多现象。《规定》第九条规定，规范性文件应当逐步实行由同级人民政府统一登记、统一编号、统一发布。市、县（市）、区人民政府办公厅（室）会同同级政府法制部门负责组织实施。

（四）关于章、条、款形式规范性文件制定

章、条、款形式的规范性文件，内容上多为重大制度的建立和完善，职能上涵盖多个政府工作部门，涉及重大公共利益和群众切身利益，违法后果较为严重。因此，对于章、条、款形式规范性文件，《规定》第十一条比照立法程序，要求将合法性审查和相关法律服务与保障提前至调研、起草、论证阶段，以严格立法技术、程序和内容审查，确保规范性文件制定技术规范、内容合法、有效。

（五）关于规范性文件的听证

根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求，《规定》第十三条对听证范围、程序和听证报告等作了明确规定，要求：对于规范性文件内容依照法律、法规、规章规定应当听证或者涉及重大公共利益和广大群众切身利益的，规范性文件起草部门或者单位应当依法组织听证。应当根据拟听证事项性质、复杂程度及影响范围等因素，依法科学地遴选听证代表，按程序组织听证。对于听证代表提出的合理意见和建议应当吸收采纳，意见采纳情况及其理由应当以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。听证应当形成听证报告，客观、全面地反映听证情况。

（六）关于规范性文件的有效期

2006年我市初步建立了规范性文件有效期制度，以及时修订、废止与法律、法规、规章抵触和不适应管理实际的规范性文件，保持规范性文件的合法性、有效性、适应性。从执行效果来看，该制度与定期清理制度相互配合、相得益彰，有效防止了“前清后乱”、“文件沉积”、“执行混乱”等现象，使得我市规范性文件管理秩序变得逐步明晰、有序。因此，本次修订将该成熟做法纳入到《规定》第十五条：除程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定外，规范性文件应当明确有效期，有效期最长不超过五年，暂行或者试行的规范性文件有效期不得超过两年。规范性文件自有效期届满之日起，自行失效。规范性文件有效期届满，该文件需要继续实施的，应当在届满前六个月对规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。评估工作由实施部门或者单位组织进行。

（七）关于规范性文件备案时间及范围

按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的要求，《规定》第二十九条将规范性文件的备案时间，修改为应当自文件发布之日起15日内上报备案。按照《河南省规章规范性文件备案办法》要求，《规定》第十六条增加了备案内容及报送部门：备案义务机关应当报送备案单位法制机构的审核意见，以确保制定文件按规定经合法性审核程序；法律、法规授权组织制定的规范性文件，应当报同级人民政府和主管部门备案；垂直管理机关的规范性文件除按照本系统的规定向上级主管部门备案外，还应当报同级人民政府备案。

（八）规范性文件的监督管理

《国务院关于加强市县政府依法行政决定》要求加强规范性文件监督，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督，要求完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。从近几年规范性文件管理情况看，加强规范性文件监督不能仅靠一种手段、一种方式进行，必须综合运用多种监督手段，在监督工作中发现问题，监督工作中纠正问题，监督中问责，才能提高规范性文件监督的社会效果。因此，《规定》中增加了“监督管理”一章。

一是明确了市、县（市）区人民政府法制部门要对规范性文件监督管理工作进行监督检查，并纳入依法行政责任目标评议考核。

二是规定建立规范性文件定期清理、现场监督检查、年度考核、投诉和异议审查建议、违法问题整改和责任追究、违法规范性文件典型案例展评警示教育、实施情况评估等七项制度。

三是《规定》对规范性文件监督管理内容进行了拓宽，监督内容既包括规范性文件制定主体、制定内容，又包括法律、法规、规章等要求的征求意见、听证、评估、合法性审核、公布、备案制定等程序，还包括规范性文件制定形式和技术规范等。

四是《规定》对监督管理措施进行了丰富完善。首先是增加规定现场监督检查制度，变被动的备案审查为主动出击检查监督，改变了之前只接收备案，不备案不能及时发现问题的局面。其次是增加规定违法规范性文件典型案例展评警示教育制度，要求市、县（市）、区政府法制部门对违法规范性文件典型案例进行收集、整理和展评警示，惩前毖后，预防和减少新的违法规范性文件出现。第三是《规定》增加过错责任追究内容，明确了追究责任的情形、对象和责任追究方式。