公共决策

须主动、提前让公众参与

近日有两条新闻：《南京城市治理条例》正式实施，作为全国第一个城市治理条例，设立“南京城市治理委员会”可谓为一大亮点：委员会由公务委员和公众委员组成，其中来自普通民众的“公众委员”不少于50%。而日前，盐城突然传出天然气要涨价的消息，结果引发了上千人排队赶在涨价之前充气。因担心场面失控，当地三发公告，最终决定今年不涨。

作为直接影响公众利益的公共决策，本就该有公众参与。无论是“公众委员”，还是缓涨气价，事实上都是公众在参与公共决策，不同的是前者是主动的，后者是被动的。南京设立“城市治理公众委员”，是让公众从影响决策转变为直接参与决策，主动接纳了公众参与；盐城暂时取消涨价计划，是因为民众的“抢气”举动成为了另一种方式的“公众参与”，是被动接纳。

美国学者谢里·阿恩斯坦曾提出“公众参与阶梯理论”：在梯子的最底端，公众完全没有发言权，处于被操纵或被教导的地位；再往上，公众获得了一定的知情权和信息，政府决策机构会向公众征求相关的想法和意见，但最终决策权仍不属于公众，这是“象征性参与阶段”；梯子的顶端则是进化到公民代表控制和公民控制，这属于“公民权力”阶段。按照这一理论，我们离最理想的那个梯子还有距离。

公众参与需要有三个条件：第一，公众参与一定要信息公开。第二，公众参与必须要有利害相关人来参与。第三是反馈，没有反馈的公众参与就是表层的参与。近日，铁道部和环保部一个拒绝公开12306招标信息，称“不属于铁道部信息公开范畴”；一个拒绝公开全国土壤污染状况调查数据，称属于“国家机密”。这两件事情引发如潮质疑，是没有处理好公众参与的典型反例。

再说说我们熟知的“听证会”制度，这被很多部门称为“公众参与”的理想方式，但很多时候“听证”被诟病为走过场，最根本原因就是在公众、专家和政府这三个角色中，议程的设置权、话语权和决定权显然不在公众手里。在这种权力不对等的情形下，听证恐怕就真的只是“听听而已”了。盐城抢气事件的教训就是，只有事先有了主动有效的公众参与，一项行政决策才能把决策失误的风险和执行成本降到最低。

随着我们国家民主政治的进步，公众的参与正在越来越多地受到重视。无论主动被动，任何形式的公众参与，都对决策的科学性和可行性有莫大的价值。“说老百姓听得懂的话，做老百姓想要做的事”，中央的这个要求正成为各级政府的共识，而积极、提前、主动去接纳“公众参与”，是践行这种共识的有效手段。

南京的城市治理条例正式生效，这也是检验公众参与的试金石。我们希望这种参与是真正的不带水分的参与，能让南京在城市管理上不仅仅只是“率先立法”而已。 周建平