古代官场的副职

张 勇

十八届三中全会明确提出要严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数。那么，在古代，官场副职的配备情况是怎样的呢？

从秦汉到明清，中国地方行政建制虽然历经郡县二级制、州郡县三级制、道（路）州（府）县三级制、省（司）府州县复合制等多种变化，但各级政权的“领导班子”设置，基本上都是正副职官员相辅模式，且大多为一正二副到一正三副，只有京师、畿辅、陪都所在，因为政事繁杂而多设副职。如秦汉是郡县二级制，郡政府的正官为郡守，副职为郡尉（后称都尉）、郡丞；县政府的正官称县令、县长，副职为县尉、县丞。小县一丞一尉，大县一丞二尉，京县三丞四尉。曹操的仕途从洛阳北部尉起步，就是京县四尉之一。

之所以多取正副官员相辅模式，一方面是借助副职对正官的辅助提高工作效率，另一方面也寓有相互制约之意，此种通过副职设置实施同级监督以利于朝廷控制。

宋代的州一级政区有府、州、军、监四种，州级政府各设知州（知府、知军、知监）一人为正官，通称郡守。此外还有身份特殊的“通判”。赵宋开国之初，在逐次消灭各个割据政权的统一战争中，为笼络人心，稳定政局，往往留用前政权的所谓“伪官”继续担任州府领导，同时又在他们身边设置中央派来协助工作的通判，凡是州府公事，必须由通判与知州同签，方得施行，实寓监督之意。往后，通判制度推广到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明确为副职，设置员数因衙门所管地域大小和地位轻重而定，大体为一至二员。其他像签书判官、推官等，实际上是“助理郡政、分案治事”的长官助理，而且有会同知州、通判签署公文的权利。

职权配置对正官副职的关系相处产生重要影响。比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制，行政级别六百石的郡丞虽然有“二太守”的名义，但对于郡政的影响，其实还比不上只有一百石级别的主簿，就是郡府办公室主任。因为主簿是太守自署的，既是亲信，又指挥自如，比起中央派来的郡丞，自然更容易得到郡守信任。郡守与郡丞相处，亦非太守和“二太守”的关系。汉宣帝时严延年任河南太守，其郡丞看见领导就像老鼠见了猫。守尉相争影响施政，所以东汉曾一度取消过都尉，后来因为实际需要，又不得不恢复。但是魏晋以来，副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开，如郡太守为五品，其副职郡丞、长史都下居八品，后来又规定副职对正官要“施敬”，就是行下属谒见上司之礼。级别拉大，行施敬礼，肯定有助于克服守尉相争之类，但地方权力过于集中在“一把手”手里而导致朝廷不好管理的问题却严重了起来，整个魏晋南北朝都受此困扰。所以到了唐代，又有新的对策来加以调整：一方面是缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品，别驾为从四品，长史为从五品上，司马为从五品下，一正三副，使之成为一个梯级结构；另一方面是分曹治事的属官们也都由中央任命（以往都由正职官员自己聘任），从操作层面上讲，州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式，对于实施同级监督和提升中央集权，都产生了实效。

明代起，地方正官权力反弹，即便是同知、县丞这种有“二堂”、“二尹”名义的第一副职，也不再有过问全局的职权，而是依惯例由正官委派，分管某一方面的工作。但若对正官的施政方针或具体处置有意见，也可以直接向上级申诉。副职难于驾驭，所以许多正官以裁减乃至清除副职为快事。

晚明以后，州县副职地位急速跌落，到清代则跌到谷底，中央分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县正官这一职位独享，州县官就是“一人政府”，副职基本处在开会陪坐、发告示联名的层次。不受制约的权力必然导致滥用和腐败，在缺乏同级监督的清代地方官场上，这一点十分凸显。所以到后来人们开始对正官的权力独揽产生了怀疑，纷纷提出在州县中增设副职以分正官权力的主张。但这项举措并没得到实施，清王朝就被推翻了。

古代官场，副职冗繁司空见惯。从汉魏到晋唐，像《裁减丞尉诏》一类的“减副”文件常有发布，但是动真格很困难，如唐代德宗贞元三年，中央实施州县减副，总共才减了千余人，平均一个县还摊不到一个，居然“怨嗟盈路”。历朝各代中地方副职超编最多的，要数宋朝。真宗咸平四年，有关部门汇报最新一次精官简政成果，谓裁减天下冗吏十九万五千人。所减者如此，未减者可知。这么多干部，虽然中央各机构已经“员外加置，无有限数”，毕竟只能收容极小一部分，其他都分流到各部门各单位充实领导力量。王禹偁告诉皇帝，臣故乡济州，早先是一个刺史、一个司户，没耽误工作。以后陆续增添团练、通判、副使、判官、推官等各种官职，现在又安排了四个分管工商专营和特税征收的，一州如此，天下可以想见。