美国国安会体制运转最为顺畅的时期在老布什总统任内。其原因之一是老布什拥有国安会体制正反两方面的直接经验。从正面来说，老布什当过中情局长、副总统，有长期参与国安会工作的经验；从反面来说，他作为里根总统的副总统，直接感受到对国安会体制的忽略或错误使用会造成什么后果。二是老布什挑选了一位近乎理想的总统国家安全事务助理斯考克罗夫特将军。斯考克罗夫特曾任前总统国家安全事务助理基辛格的副手，后来接替了基辛格的岗位。他熟知总统国安助理及国安体制的优点、潜力和局限，且经验丰富。同样重要的是，斯考克罗夫特是审查里根任内“伊朗门”事件的“托尔委员会”的主要成员，该委员会审查报告提出了对国安会体制的改革建议。因此，斯考克罗夫特再次走上总统国安助理岗位后，有老布什总统的充分信任，有能做什么、不能做什么的充分准备，实施自己提出的改革措施。三是有一支经验丰富的专业团队。斯考克罗夫特认为，制定和实施外交政策属于集体运动，是只有通过团结协作才能完成的艺术。“如果我不是个诚实的中间人，不能忠实地反映同事的观点，那肯定一事无成，因为他们会坚持让总统亲自处理每一件事。”老布什任内国安会体制的顺利运转在很大程度上可归功于该体制起起伏伏的历程。美国学者提出，基辛格—尼克松热衷于秘密行动，种下恶果；基辛格超人式的集中决策方式，弊大于利；万斯与布热津斯基，舒尔茨与温伯格的明争暗斗，危害机制的运作；危险的直接操作导致“伊朗门事件”；尼克松过于偏执；卡特过于计较细节；里根与政府其他机构沟通脱节。这一切过失和错误就像路标一样，启示后人应该走哪条路。

尽管老布什和斯考克罗夫特奠定了当代美国国安会体制的基础，克林顿、小布什和奥巴马都沿用了其基本架构，但美国总统及其核心幕僚成员的个性和人际关系，在小布什任内再次发挥了压倒体制的决定性作用。其独特之处在于副总统切尼在很大程度上“接管”了国安会体制，拉姆斯菲尔德国防部长及国防部在事实上把持了本应由国安会办公厅出面协调的大量对外战争及战后重建问题。

专业是根基

作为最高层战略幕僚和参谋机构，国安会体制安身立命的根本在于专业 。

什么叫专业？说一千，道一万，在国安会体制意义上，专业就体现在对战略决策的支持；而决策支持得力与否，就看是否抓住了对战略决策选择的评估。简单地说，要报告最高决策者，你拥有甲、乙、丙三个选择方案，每个选择的利弊、代价和风险是这样的；建议选择甲，同时注意事态的发展和敌我互动的结果，在符合哪些标准之后，将选择转向其他两个方案。最高决策者有可能最终会选择方案甲，也有可能自己提出方案丁，这是决策者的权力。但这个过程对决策的帮助是巨大的。考虑了所有可能性，在为决策者过滤掉虚假情况和细枝末节之后，把最主要的问题及可能的解决办法呈现出来。与军事、外交和其他职能部门相比，美国国安会办公厅的决策支持意见，最具有全局性，也最为超脱，不受部门利益的局限。

艾森豪威尔：“日光浴计划”

艾森豪威尔任总统后，发现国防部长和国务卿等主要阁员在对苏联战略问题上的分歧非常大，为集思广益、解决分歧、确定对苏联战略，1953年5月至7月，他发起一项战略规划作业——“日光浴计划”（“日光浴”是白宫一间会议室的名称）。根据当时有代表性的对苏联政策主张，艾森豪威尔指定三位助手，各带领由七八位成员组成的核心团队，在美国国防大学进行封闭式研究，分别研究对苏联的三个基本选择：一是“遏制”，以核武器和军事实力为后盾，全面围堵苏联势力的扩张；二是“划清界限”，明确地在美苏之间划出界线，一旦苏联越线即不惜采取大规模军事行动；三是“全力击退”，采取包括军事手段在内的各种国家力量要素，积极主动地向苏联进攻。经过6周的封闭作业，艾森豪威尔亲自主持国家安全委员会扩大会议，每个团队介绍自己的战略选择及其依据，根据研讨结果最终由艾森豪威尔主持制定国家安全战略基本文件，这个文件奠定了20世纪后半叶美国对前苏联战略的基础。2006年至2007年，国安会办公厅战略规划高级主任针对伊拉克局势进行了类似的规划作业，提出了解决方案“涌现”战略，由彼得雷乌斯将军负责实施，取得了一定成效。

战略评估是政策制定的基础

同样在20世纪50年代艾森豪威尔任内，美国国安会办公厅开始进行战略态势评估和美苏“战略净评估”。所谓战略净评估，主要指对战略竞争双方进行系统全面的对比分析，对敌我态势及驱动因素做出综合判断，明确敌我双方的强点、弱点以及竞争环境中的机遇和挑战。在基辛格、布热津斯基任总统国家安全事务助理期间，恢复了艾森豪威尔时期进行战略评估和规划作业的做法，美国国安会系统的战略评估能力和成果达到一个高峰。1977年，布热津斯基指定国安会办公厅负责政策规划的高级幕僚亨廷顿组织领导了全面战略评估和军事力量态势审议。这是一个跨部门的研究项目，共设立11个小组，有来自各部门的175人参加，评估结果直接上报总统，作为调整美国核战略的依据。这个事例表明，战略评估能力是决定一个机构能否发挥决策支持作用的关键。只要总统国安事务助理及其办公厅有能力在某个领域实施战略评估，那么就能够发挥超越国防部、国务院和情报界的决策咨询作用，为总统确定政策方向和基调做好准备。

不仅总统需要“亲兵性的”综合评估规划能力，国防部长、国务卿同样也需要类似的综合评估规划能力。二战后，长期担任美国陆军参谋长的乔治·马歇尔五星上将出任国务卿，在国务院设立了政策规划办公室，首位主任为乔治·凯南（“遏制”战略首倡者，但其对苏战略构想被曲解），后来著名的国家安全委员会第68号文件就是由当时的国务院政策规划办公室主任保罗·尼采主持起草。20世纪70年代，安德鲁·马歇尔将国安会办公厅的净评估职能带到国防部长办公厅，设立净评估办公室并长期主持该机构工作，在制定对苏战略、推动军事革命及对华战略竞争方面起到了发动机的作用。

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