本报记者 刘丽敏 刘佳美 赵聪聪 沈磊

龙港镇位于浙江省八大水系之一的鳌江入海口南岸，1984年建镇以来，依靠户籍改革、土地有偿出让、发展民营经济三大改革举措，成为农民自费造城的样板，建成了“中国第一座农民城”。

经过三十多年的发展，龙港从五个渔村起步，逐步发展成为经济重镇，现辖区面积172平方公里，户籍人口36.2万、常住人口43.7万，城镇规模不断扩大，其中建成区面积19平方公里，建成区户籍人口17万、常住人口24.9万，人口集聚率达到56.9%。2014年，全镇实现生产总值206.1亿元，工业总产值377.9亿元，公共财政预算收入20.8亿元，城镇居民人均可支配收入35531元，经济总量占到全县的一半。

今年年初，《国家新型城镇化综合试点方案》出台，龙港镇与二道白河镇一起，作为全国仅有的两个建制镇被选为试点，其中龙港的试点目标明确——“打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范”。近两年，借新型城镇化之势，“镇改市”热潮在全国不断升温。龙港的试验，正是中国目前上百个经济强镇展示自身实力的一个缩影。

它山之石可以攻玉。近年来，新郑市龙湖镇持续打造城市新区、宜居教育、商贸物流、会议会展、高端商务、文化旅游六张名片。2014年，该镇完成地区生产总值142.22亿元，财政收入20.28亿元，固定资产投资162.12亿元，在河南省镇一级中首屈一指。对于今后龙湖镇的发展，龙港在新型城镇化建设中积累的经验或许可以为龙湖镇借鉴、复制。

新居民“高积分换高待遇”

“进一步健全农业转移人口市民化推进机制，完善农业转移人口社会参与机制，建设包容性城市。”这是《国家新型城镇化综合试点方案》中，龙港镇试点任务中的其中一项内容。

的确，从当初的5个小渔村到30年后崛起为一座生机勃勃的小城市，农民市民化之路，龙港早早起步。1984年，龙港建镇初期，除了一片矮屋就是荒滩。凭着“3万元钱可以进城建个房、领个城镇户口”这一条政策，泥腿子上岸的农民成了第一批龙港镇的“城里人”。1995年，借助全国小城镇综合改革试点，进一步深化户籍管理体制改革，按常住地登记的原则和龙港城区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件，将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口等统一登记为城镇居民户口。2012年，根据上级统一部署又在全镇171个村全面启动“三分三改”，推动农村资源要素市场化。与此同时，推进农房改造和城区城中村改造，进一步促进了农民进城的积极性，建成区常住人口从建镇之初的7800人增加到2014年的24.9万人。

在这个简单的事实里面，隐含了城市化的所有要点：人的城市化就是农民的转移转化。因此，龙港凭借户籍制度改革，提前完成了“农民市民化”的过程。而这之后，龙港又在农村转移人口社会参与机制上积极探索，试图让每一个居住在龙港的“外地人”找到归属感，感受这座新城的包容性。于是，在这样的背景下，“新居民积分制管理”机制应运而生。为了更好地给新居民提供服务，该镇成立了新居民服务管理局，以规范和加强对新居民居住登记服务和管理工作，并维护和保障新居民的合法权益。

“在我们龙港人眼里，没有外地人，只有新居民。实施新居民积分制管理，有利于公平合理科学地分配公共资源，是对社会管理体制改革和创新的进一步探索。”该局负责人介绍说，积分制管理，是指通过设定相应的积分标准和条件，对新居民的各项条件进行量化评分，当申请人积分达到规定分值，可享受相应的公共服务。按照“积分制”，持有居住证及“e居卡”居住或工作一年以上的龙港新居民，经过自愿申请，所得积分高低进行分类排名，根据积分享受相应的入学、贷款、旅游、租房等服务待遇。

机构编制大“瘦身”

提及“镇改市”，很多人担心会造成机构和人员的膨胀。龙港的发展经验表明，只要给予相应的管理权限和自主权，镇级机构设置和人员完全可以管理和服务好一个事实上的“城市”。按照“小政府、大服务”的思路，龙港在镇级体制框架内进行了改革探索，根据“职能配比、机构精简”原则，设立了12个行政机构、挂牌11个具有综合性职能的事业单位，避免部门执法各自为战的状况，大大降低了行政成本，提高了行政效能。

试水“大部门”制。龙港摒弃了“四个班子”的行政管理模式，将不同部门的类似职能尽可能集中在一个大的部门中，通过职能的整合、扩大，减少了行政协调的成本，同时有助于提高政策执行的效能，这样的机构设置模式已获得国家发改委专家的肯定。

目前，与龙港仅内设12个行政机构相比，同等人口规模的县和县级市，行政机构的数量一般在50~70个。经过“瘦身”后的机构设置更为精简，机构职能也更加综合。如组织人事办公室，是将党委组织和政府人事职能合并一起；经济发展管理局是处理与龙港经济发展相关事务，对口上级发改委、商务、工信等多个部门。

同时为配合行政机构工作，龙港还设立了11个具有综合性职能的事业单位。如在行政执法方面，设立了城镇管理执法大队，该大队不仅是城管执法队伍，同时还吸纳了住建、国土、工商、环保等部门的72项执法权限，对国土资源、环保、市政工程和公共事业、园林绿化等实行综合执法。这样每个部门就不必再单独建立一套执法队伍，而是可以采取一套执法队伍综合执法模式进行管理；再如成立于2010年的龙港镇行政审批服务中心，也是浙江省首家镇级行政审批服务中心，共进驻26个职能部门，137项行政审批、证照办理项目可以直接办理，镇里群众办事不用再在各个部门之间跑来跑去，各部门沟通也更加顺畅，精简机构的同时，极大地提高了行政效率。

为避免人员编制膨胀，龙港还探索出了“体制内不足，体制外来补”模式。目前龙港政府管理人员共分为三类：行政人员、事业编制人员、协管人员。其中行政编制为238人，事业编制为286人（实有事业人员408人）。以600多行政、事业人员来应对近50万人的管理，困难显而易见的。因此，龙港聘用了621名协管人员，主要分布在公安、交通、消防、安监等领域。而对比同等人口规模的县和县级市，行政人员一般在1500~2500人，同时还有几倍于行政人员的事业单位人员，而龙港目前所有三类管理人员加在一起仅有1250人。

“买”来的公共服务

“未来十年的新型城镇化,应该有别于过去的城镇化,不仅包括基础设施建设和工业化的延伸,而且应该伴随着人口的城镇化、收入差距的缩小、政府职能的转变，更重要的就是公共服务的完善。”龙港在经济快速发展的同时，积极探索多元化公共服务供给模式。

“伴随着行政体制改革，政府的很多职能要放给市场化运作，这就要求大量培育社会组织来承担政府的部分公共服务职能。”龙港镇党委副书记黄贤满介绍，依靠已经建立的“向社会购买服务”机制，目前龙港已有壹加壹、阳光组织、民间艺术协会等社会组织680多家参与到公共管理之中。“有不少老百姓自发建立的社会组织，例如治安、联防、巡防管理这一块，也是由社会组织来做，政府只需通过购买服务来履行职能。”通过向社会购买服务，社会组织协助进行城市日常管理，龙港初步建立起适应小城市发展和符合新型城镇化要求的行政运行和社会管理机制。

另外，龙港积极引入社会资本优化供给。按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，把专业市场、宾馆、医院等公共配套设施推向社会，吸引民间投资。现全镇有20多个专业市场、1所医院、7所中小学和82所幼儿园由社会力量承办，仅投入办学的社会资金有2亿多元。同时，龙港还将广告经营权、公交车线路营运权、停车场（点）、环卫保洁等推向市场。近三年来，龙港固定资产投资中83%以上来自民间投资。

同时，为有力保障农业转移人口享有基本公共服务，龙港建立了基于常住人口的城镇基本公共服务体系，充分保障了进城农民在子女入学、就医、保险等方面与城镇居民享有同等的待遇。现龙港建成区义务教育集聚率达到85.6%，高中阶段毛入学率达到98.5%，城乡居民养老、医疗参保率超过95%。

试水“扁平化”管理

近年来，龙港镇通过强化“条块结合、适度放权”的模式，优化社区配置，将原有的190多个村居划分为17个社区，每个社区平均管辖10余个村居，并秉承“就近就便”原则，建立社区便民服务中心，延伸公共服务事项，探索“直管社区”扁平化管理模式。

“扁平化管理模式”，即多个机构是平行排列的，相互之间没有从属关系，各负其责。其优点是既可以减少相互依赖，又减少了管理的中间环节，避免逐层审批过于复杂；“直管社区”，能够较好解决“管理层级多、办事效率低、街道和社区职能错位、居民自治职能缺位”等弊端，大大提高服务群众的质量和水平。

相比过去社区的协调、咨询作用，这17个经调整后的社区，更多承担的是管理提升社区服务的功能。如一些审批权限的下放，让老百姓就近享受服务。

“镇政府直接管村，管理幅度太大。可能会造成镇政府人员和机构膨胀，所以要将社区作为第二层级来配合镇政府管理。”黄贤满说，“扁平化管理”的“扁”，就是通过压缩管理层级，减少管理环节。“平”就是延伸横向管理，加强资源整合，构建科学、高效、灵活的管理体制。“也就是说让社区去扮演政府驻点的角色。”黄贤满表示，随着改革持续推进，镇政府将进一步加大将服务延伸到社区的力度，围绕“减少层级、下沉资源、提高效能、提升服务”的目标，提高社区的服务半径和服务能力，将一些审批服务、公共服务权力下放，让老百姓在社区享受到更多的服务。