□ 朱昭霖

根据阿玛蒂亚·森的理论，发展目标是“人类可行能力”的扩展，也就是说，一切改革、发展都要以人的可行能力拓展为目标，即以提升个体从事其认为有价值的事务的自由度为根本。可行能力理论经常用于分析贫困问题，同样也可以用来分析政府改革进程中的个体。在行政审批改革中，公众的可行能力拓展是“第一位”的，改革的主要目的就在于提高企业、个人的可行能力，放宽自由发展行为的限制。而改革中政府一线职员的可行能力拓展同样重要，但因其“公仆”身份往往被改革所忽视。

关注政府一线职员的工作状态

让专业人士做专业的事，让最了解社会需求的人去提供公共服务，应当成为行政审批改革的重要原则。作为最了解社会需求、与社会“面对面”的政府一线职员，理应成为改革的主要推动力。同时，实际观察发现，涉及审批的企业和个人，其改革“获得感”和办事“体验感”与政府一线职员的工作态度、工作能力有直接关系。而实际上，行政审批服务过程中，任何问题都可以归因为人的问题。从这方面讲，考虑政府一线职员的可行能力拓展，关注其工作生活状态，与改革成效息息相关。根据阿玛蒂亚·森的理论，“可行能力”的拓展，即给人们以自由去做他们认为有价值的事情。因此，如何让政府一线职员认可面对面审批服务工作的价值，如何让改革循着给予政府一线职员以自由思考、自由改善的方向推进，是拓展可行能力的核心。为此，从多维度的理解可行能力，从过程层面关注政府职员“僵尸化”的人际差异性，从一线职员出发审视行政审批改革，意义重大。

重视政府一线职员可行能力的培养

不尊重政府一线职员在改革中的主体性、创造性，这种现象还是较为普遍的。一些问题虽然由于技术进步而掩盖，但并不代表忽视政府一线职员可行能力的问题不存在。不尊重政府一线职员可行能力的拓展，在行政审批改革中存在这样一种恶性循环：作为政绩的改革目标→急功近利的改革指令→疲于奔命和丧失主动思考创新能力的政府一线职员→改革内生动力不足→进一步政治施压以推进改革→作为政绩的改革目标……从这个意义上讲，在行政审批改革过程中，作为最为重要的政府资源的一线职员，其被充分开发的仅仅是“一双手”，而不是“整个人”。压缩审批时间变成了各地政府新的政绩“锦标赛”，为了压低审批时间，一些地方从打通部门隔阂、减少审批事项、缩短审批流程、一线职员工作标准化等方面推进自上而下改革，唯独缺少激发自下而上的改革试错，忽视一线职员对工作的判断力、思考力，改革往往与社会需求难以匹配。比如，办事企业群众的改革“获得感”和办事“体验感”与压低审批时间并不完全画等号，这种理念上的缺漏必须有准确理解公共需求的一线职员去弥补。再如，刚性降低审批时间的指令性标准忽视了管理的科学性，导致一些审批需求量过大的窗口与需求量较低的窗口“劳苦不均”，“繁忙的人没工夫反思，清闲的人没动力反思”，造成政府人力资源的极大浪费。

拓展政府一线职员的可行能力

拓展政府一线职员的可行能力，首先必须要对可行能力进行多维度理解，确定政府所能施力的维度。比如，在一线职员可行能力两大内容——功能（实际的生活状态或不同层面的生活水准）和能力中，能力方面更应受到政府组织关注，它反映了一线职员拥有实现各种功能组合的潜力以及拥有不同工作方式中做出选择的自由，即对于涉及自身工作的行政审批改革有较大、较自由的参与能力、影响能力。其次，行政审批改革中，提升政府职员可行能力应重点关注技术和制度两方面，制度是重中之重。技术的革新将不断解放劳动力，制度的变迁也可以做到这一点，让一线职员有更多时间和精力进行自由创造工作。这种相关的制度变迁包括：一线职员对涉及行政审批事务的具体改革决策的参与制度；一线职员对涉及行政审批事务具体改革自由试错的激励与宽容制度；涉及行政审批事务的现代管理理念、知识、技能的培训制度；以及必要的惩戒纠偏制度等等。再次，从整体宏观来看，我国进一步深化行政审批改革，应从国家层面提出对政府一线职员可行能力拓展的重视，将“以政府一线职员为中心”与“以人民为中心”“以办事人为中心”提到同一层面，让具体服务的供给方与需求方均能享受改革红利。

总之，引入可行能力理论为的是寻找一个框架去客观描述政府职员在改革中的低存在感。在以人民为中心、以办事人为中心的改革中，同样要以政府一线职员为中心，需要对其进行相应的激励和补偿，使其在多元需求面前能够灵活进行公共服务供给。我们所谓的多元社会需求下的“多面型政府”，也正是以政府职员可行能力的不断拓展为基石的，拓展可行能力将培养更自由、更有创造力的政府职员，提供更人性化的服务，而人性化的服务供给又是去标准化、去中心化、去模式化的，这就是“多面型政府”的根本气质。

(作者单位:中央党校）