核心提示：

长期护理保险是现代社会一项基本的生活保障需求，主要是针对失能、半失能的老年人，在丧失日常生活能力、年老患病时，侧重于提供护理保障和经济补偿，被称为现在社会“最迟到来”的一项风险保障项目。“郑州模式”的长期护理保险该如何构建？中国社会科学院郑州市人民政府郑州研究院课题组通过研究、实地调研，结合国内外的经验，发布了《长期护理保险制度探索的郑州模式》的研究成果。

长期护理保险“郑州模式”的时代背景

我国探索建立长期护理保险制度是在人口加速老龄化的背景下提出的。按世界卫生组织的估计，2015年我国人口健康预期寿命是68.5岁，与预期寿命76.1岁之间相隔7~8年时间，这期间会有不同程度的照护需求。从国外经验数据来看，年龄越高，失能风险越大，80岁将是一个分水岭，超过80岁，失能概率倍增。2015年我国80岁以上人口大约2300万，2035年将超过5000万，2055年将超过１亿，这其中有三成甚至更多是需要长期照护的失能者。人们常说： “一人失能，全家失衡。”在老龄化大潮面前，失衡的不单是家庭，若无有效制度化解，将不可避免地演化成社会失衡。

经过20多年的建设与完善，我国已经初步建成覆盖全民的社会保障体系。近年来，人口老龄化对社会保障制度的挑战日益凸显，对社会保障体系的要求越来越高。目前，我国基本养老保险制度已经覆盖9亿多人，未来覆盖面还将继续扩大，为老年生活提供了基本的养老金保障；基本医疗保险体系已覆盖超过13亿人，为疾病发生时提供医疗诊治的服务保障。可如果因病、因伤、因残以及因年老体衰导致失去生活自理能力，又该如何保障？各地实行的高龄津贴、重残护理补助、特困人员集中供养等托底政策，还不足以抵御老龄化带来的日益聚集的失能风险。在这种情况下，探索建立一项独立的长期护理保障制度便顺理成章。

探索建立长期护理保险制度的意义

建立并发展长期护理保险制度的目的是将失能风险的治理主体由家庭过渡到公共体系，减轻家庭负担，彰显社会责任。根据家庭生命周期理论，老年人的失能会加速整个家庭进入“衰退期”，也就是人们常说的“一人失能，全家失衡”。

当前，河南省作为劳动力输出大省，也面临人口结构老龄化的困境。如果家中一旦有老年人失能，必定需要一个年轻劳动力偶尔或者经常照料，这必然会减少劳动力的工作热情，把一部分精力转移到家庭中来，降低劳动力的生产效率。

如果郑州市建立长期护理保险制度，必然带动供给端的劳动力配置需求，将潜在的老年人护理服务需求转化为现实需求。此外，长期护理服务市场的形成，会为相关老龄产业的发展带来巨大机会，从而增加就业方式和扩大就业渠道，优化人力资源配置，对老年人的护理服务提供方式比较灵活，既可以由专门的人员提供，也可以由家庭成员提供。建立长期护理保险制度以后，来自家庭成员的护理也可以获得现金补偿，减轻家庭负担。同时，也可以由专门的护理机构上门服务，或者老年人直接搬进护理院，这样就完全解放了家庭成员中的年轻劳动力，把专业的事情交给专业的人去做，人力资源得到最优的配置，整个社会的劳动生产率也将会提高。

同时，随着医疗技术的不断进步和人口老龄化形势日益严峻，全社会的医疗费用必然会持续上涨。如果没有长期护理保险，老年人一旦患上慢性疾病或身体机能严重退化时，就不得不选择去医院治疗，而且慢性病需要在医院接受很长时间的护理，这就进一步占据了本就稀缺的医疗资源，同时还增加了医保支付压力。

如果郑州市建立长期护理保险制度，对医疗服务和照料服务进行严格划分，就可以避免对稀缺医疗资源的低效利用，使老年人在家、社区或者医疗机构也能享受专业的医护人员带来的服务，同时，享受护理补贴，从而有效降低医疗成本，提高医疗资源的使用效率。

郑州长期护理保险的制度设计

郑州长期护理保险制度以“全覆盖、广受益、保基本、多层次”为基本方针。“全覆盖”要求实现城镇职工和城乡居民同步覆盖、全员参保。“广受益”要求保障对象适度拓宽，实现应保尽保。“保基本”要求“控高限低”，实现保障范围和待遇水平适度。“多层次”要求政策引导，实现商业长护险和长期护理保险制度同步发展。

以“以收定支、精算平衡”为基本准则。坚持社保制度内自平衡原则，财政责任前置，做好中长期测算，并在此基础上确定费率、待遇资格、待遇标准及其调整机制，把控制度财务风险。

以“政市合作、社商互补”为基本导向。一是建立政府与市场合作伙伴关系，实践政市合作，推动长期护理保险经办服务市场化。二是培育和发展商业长护险，实现社商互补，推动长期护理保险体系多层次并举。

“郑州模式”的制度政策建议

从国内外长期护理保险的实践看，长期护理保险制度的实施能够促进护理机构、服务机构、相应从业人员等快速增长，从而促进养老服务业快速发展。养老服务业的发展程度和发展速度受几个关键变量影响，即覆盖人员多少、提供服务种类、筹资比例等。基于此，结合郑州目前养老服务业现状，课题组认为，郑州实施长期护理保险需对养老服务业有更精准的把握和认识，要坚持居家照料为主，推广居家养老护理上门的长期护理保险模式。

前期准备：做好基础数据支持，摸清家底，包括郑州参加城乡居民医保的人数（预估最大参保人群），郑州市老年人口数量 （测算失能发展的程度和趋势），郑州市重度、中度、轻度失能人员数量（预估最大服务人群）等；制定相关配套政策，制度先行，主要包括《郑州市长期护理保险实施办法》《护理服务机构管理办法》，同时，如果长期护理保险由商业保险公司经办，还需要对商业保险公司经办制定专门的管理办法，如申办管理要求、服务管理要求、结算管理办法、财务管理办法等；开发软硬件平台，技术支撑，开发社保一体化系统，实现经办机构平台与社保五险一金平台对接，在系统内实现护理申请提交、查询、审批的功能及护理费用结算、支付的功能；覆盖人群，应该实现应保尽保，将城乡职工、居民全部覆盖进来，长期护理社会保险开设得越早，初始成本会越小，开办的阻力及运营后期所承受的压力也就相对较小。

服务模式：坚持居家照料为主，推广居家养老护理上门的模式。在发展长期护理保险的过程中，保障范围要涵盖机构护理、社区护理，服务机构上门护理，并以居家护理为主。“社区居家养老服务是大势所趋，更是民之所需”。发展以居家照料为主的长期护理保险模式，意味着长期护理保险应以提供生活照料、基本护理为主，充分发挥长期护理保险作为社会医疗保险补充的作用，做到给付和保障的不重复、不浪费。在一些试点城市，老人在申请到长期护理保险后，不能再享受原民政部门提供的居家养老服务，或被要求降低补贴标准。因此，民政部门与医保部门应加强沟通协调，一方面，对居家养老、长期护理保险服务项目进行明确分类、建立标准，尽量避免重合，做好衔接；另一方面，重新评估服务对象，对同时符合居家养老与长期护理保险条件的老人，可同时享受这两类服务，以真正实现“老有所养”“老有所护”。

PACE模式的启示：郑州市早在1999年就先于河南省其他地区进入老龄化社会。从2008年起，郑州市各区开始探索社区养老模式，初步建成一批社区托老站，当前亟须探索建立保障能力更强、更加规范、更可持续的长期护理保险制度。作为一种运营达50年的老年护理服务模式，美国PACE的实践对郑州市建立健全长期护理保险制度有不少有益的启示。如作为一种较成熟的长期护理模式，PACE的经验表明，与入住养老院和养老护理院等机构养老相比，依托社区为居家的老年人提供医疗、护理及其他服务的居家养老模式在满足老年人需求、节约护理成本方面有许多优势。PACE模式下的居家养老，并不是传统意义上的在家里养老，而是以医疗团队的专业规划指导为主要特色，以医保支持的全方位服务为依托的养老等，这些都可以加以借鉴，使制度政策更加完善。 覃岩峰 李冰冰 文/图