李媛媛

跨界治理主要是指跨区域、跨部门、跨级别、跨公私领域的治理。目前中国跨界治理的基本实践所涉及场景包括：一是跨行政区划的治理。二是跨界别的治理。三是跨部门治理。四是跨级别治理。总之，跨界治理不仅包括不同地区之间，也包括治理空间中政治上的横向纵向、也包括国家——社会——市场这一体系。

改革开放40年国家建立起社会主义市场经济，目前国家对各地区、各部门、各层级、公私各个领域间有利的改革已基本完成，分头改革的红利已经基本释放完，下一阶段要做的就是在继续做大蛋糕的基础上去分蛋糕。而跨界治理就是将这些已经壮大了的各个“原子”和“孤岛”连接起来，将各界别的“断头路”连起来，建立起合理分配蛋糕方案的一个过程。2021年是“十四五”规划开局之年，笔者认为在未来要深化改革和实现“十四五”规划目标，提高跨界治理能力极其重要，主要原因如下：

一、提高跨界治理能力可以促进全面深化改革。从理论上讲，跨界治理对全面深化改革的促进作用主要表现在其对进一步“深化”改革的作用和它本身自带的“改革”意义。2018年的党和国家的机构改革改善了我们的四梁八柱，使我们国家的“房体结构”得到优化，而下一阶段就是建立起各个机构之间的良性合作体制机制。同时，“调动起各方积极性”，盘活各个要素，让要素与要素、部分与部分之间可以高效合作，释放出最大效益，更大程度挖掘现有要素的潜能。

二、提高跨界治理能力可以加速国家治理体系和治理能力现代化。目前，经济发展进入新常态，国家经济进入高质量发展阶段，要进一步挖掘经济增长潜力，除了发展科技寻找经济发展新动力、挖掘人力资源能力、传统的加大资金投入等，我们需要发挥制度在促进生产力发展中的作用，而其中很重要的一方面就是完善国家治理体系。

遗憾的是，现实中我国跨界治理方面存在着不少的问题。主要表现在以下几个方面。

一、国家制度和国家治理体系中缺少相关的元制度。党和国家的规范性文件中缺少有关跨界治理制度，目前我们的治理体系中党、政、军、群等相关制度都有其规范性文件，特别是有关“政”的经济、社会、文化、生态文明、一国两制、外交等制度都有明确的条文，但涉及调整润滑关系等的元制度的很少（单一制算一种、公司法里涉及混合所有制的算一种）或直接缺失（跨部门如何合作、跨地区如何合作几乎没有，仅有一些如更具体的法规如区域一体化规划发展纲要）、涉及跨界治理的法律法规分散不一且质量参差不齐，尚未得到很好的整合。

二、跨界治理牵头机构不统一、体制有待完善。目前的跨界治理机构没有统一的规定，以跨区域治理为例，有的地区成立由更高一级政府牵头协同发展领导小组，如京津冀。有的地区成立跨区域松散的联盟，如淮海经济区的协同发展座谈会，由参会的主要城市牵头。不同于官僚制下完善的机构、人员设置、跨界治理机构架构、编制设置、资金保障，规章制度都处于极其不完善的状态。

三、跨界治理机制有待完善和提纯。以跨区域治理为例，目前的跨界治理机制主要包括：分类别的交流交换如公务员、教师的交流机制，涉及个别医院的异地医疗统一结算机制；分过程的政策法律制定机制、联合执法机制等。目前的问题是跨界治理机制未能做到领域全覆盖、流程全覆盖，且合作程度低不够深入。另一个比较显著的问题是跨界治理核心机制的缺失：一些地方有自己的地方利益但囿于国家的大政方针政策或自身利益又都隐藏想法，这是合理制定政策和执行政策的前提，即缺少真实利益显示机制；此外，合理的利益补偿机制作为跨界治理良好运作的核心机制，它的缺位或不合理进一步限制了合作治理的进一步发展。

四、跨界治理有关效能评价缺少相关的标准。有关跨界治理效能目前更多的是一些民间智库或者办官方智库会做一些评估，但一方面目前这些评估对公职人员的绩效评价影响不大，另一方面目前评估标准参差不齐，各有各的标准，缺少一个权威的、国家层面的评估准则和指标体系。

五、跨界治理领域亟须思想解放。

那么如何去提升跨界治理能力呢？在笔者看来，未来我们需要从以下几个方面进行努力。

一、在国家治理体系中补充有关跨界治理的元制度。首先，补充有关跨界治理相关的元制度，规定处理有关跨部门、跨层级、跨区域治理、公私合作治理的原则和规则，为跨界治理指明方向，制定冲突利益处理规则；其次，整合现有相关的政策和法律，并尽快查缺补漏，补足跨界治理元制度短板。

二、提高跨界治理牵头机构地位，完善跨界治理体制。首先，各层级政府要梳理跨政府部门、跨区域、跨界别等的跨界治理机构，一定程度上提高其机构的地位，为跨界治理提供机构保障。其次，各跨界治理机构要进一步梳理并完善其组织架构、完善法律法规和相关流程。再次，国家要对有关跨界治理人员编制、资金等给予保障，对人员晋升机制予以规定。

三、完善和优化跨界治理机制。跨界治理机制涉及的问题一般都更加具体，国家层面仅需对其进行原则上的规定和建议即可，具体机制更多需要地方政府在实践中予以细化和创新完善，完善和细化协同治理机制、跨界联动机制、协调规划机制、生态补偿机制、利益协调机制、府际纠纷解决机制等。要加强跨界治理的应用范围，除了产业优化配置、交通一体化、环境保护等方面的跨界合作，应继续扩大跨界融合，加大如教育、医疗、养老等公共服务方面的合作。

四、制定有关跨界治理评价标准。首先，要积极发挥第三方评价在推动跨界治理中的作用，引导专家和智库机构参与到跨界治理的政策评价以及执行评价中来，为跨界治理提供专业支持。其次，国家要在当前试点的如京津冀一体化、长三角一体化经验的基础上制定跨界治理的评价标准，细化评价原则、评价指标和评价过程，为全国跨界治理评价提供参考。再次，国家要细化有关公职人员的绩效评价标准，将有关跨界治理效果与晋升结合起来。

五、大范围宣传跨界治理的意义，解放思想。政府要对跨界治理的相关官员进行培训，引导他们解放思想，打破狭隘的认为跨界治理是零和博弈的观念，同时培养官员的大局观念，培养官员合理利用社会、市场力量解决跨界治理问题的技能。社会媒体也应向公众宣传更多的跨界治理的意义、典型案例等，为进一步的改革提供舆论氛围。 （作者系中央党校公共管理教研部博士生）