弓顺芳

近年来，随着我国经济社会的发展和城市化进程的加快，特大城市的自然环境和资源承载力受到严峻挑战，危机的叠加效应、衍生效应进一步显现，城市公共安全形势更趋复杂多变。《郑州市“十四五”应急管理体系和本质安全能力建设规划》明确提出：“十四五”时期要将实现高质量发展、建设更高水平的平安郑州作为总目标。要实现这一目标，笔者认为重点要把握好“六个统筹”。

一、统筹经济发展和城市安全两件大事，树牢安全韧性“新理念”。本质安全城市首先要统筹发展和安全的理念，实现城市防灾减灾救灾能力同城市发展相适应。从安全韧性的理念来看，本质安全城市是基于以人为本的安全。一是体现人民城市人民建的理念。最大限度地降低各类风险隐患和突发事件造成的生命和财产损失，让人民享有安全和谐的最基本的生存生活环境，这是打造本质安全城市的基本出发点和落脚点。二是体现低碳可持续发展的理念。韧性理念的提出源于应对全球气候变化，生物多样性需要全球能源开发利用的低碳可持续发展，这是打造本质安全城市、防范化解极端天气带来灾害的根本出路。三是体现开放包容的城市精神。城市是集聚各类要素资源和经济社会活动的区域，安全韧性将个人的选择和设计化为城市建设，将安全理念转化为共同的习俗和惯例，使人具备抵御各种风险的能力。

二、统筹空间、规模、产业三大结构，构建安全韧性“新格局”。《河南省新型城镇化规划（2021~2035）》明确：河南将以安全韧性为先导，建设高品质新型城市，聚焦重大风险防控薄弱领域，全面提升城市抵御各种风险挑战的能力。一是进一步完善城市空间规划，注重多中心基础性防灾，确保重大生命线工程安全。以主体功能区规划为基础，加强市政供水、供电、通信等设施分布式设置和管理，确定各区域管理范围、权责归属是增强城市本质安全的基础性工程。结合黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略，立足流域环境承载能力和国土空间的功能定位，以郑州“1+8”都市圈为主体，深入推进32个核心板块建设，科学规划郑州市城市空间布局和资源配置，加快建设紧急避难场所和地下空间改造，在存量优化、集约利用、绿色低碳和系统整合上下功夫。注重县乡同步发展，城市治理与乡村振兴同步推进，形成城市、郊区、农村地区多位一体的防灾减灾救灾新格局。二是进一步提升中心城市和都市圈引领带动能力，优化城市内部空间结构。推动城市发展由外延扩张向内涵集约方式的转变，强化现代基础设施支撑作用，完善功能互补、多中心协同发展的城镇化格局。三是进一步利用区域资源和区位优势，创新融资方式，鼓励社会资本投入应急产业，强化郑州市应急产业协作协同，逐步形成统一布局、横向有差异、纵向有协同的发展新格局。

三、统筹规划、建设与治理三大环节，提升安全韧性“金标准”。本质安全城市要树立系统思维，从城市的构成要素、功能结构、文化属性等着眼，对城市重大基础设施、城市公共服务保障等方面进行周密部署、系统推进。一是科学定标，让城市规划体现超前性。对标国外发达城市，结合城市功能定位、发展方向、历史习俗、文脉延续以及公众接受度等因素，构建城市本质安全质量评价体系，注重城市空间整体性、规划持续性、区域标准性、管理人本性，提升防灾减灾工程等级，加强城乡防洪工程体系建设。二是系统配标，让城市建设体现协同性。城市应发挥自身在经济、技术和资源等方面的优势，健全安全韧性的政策生态体系，打造多级联动的城市更新制度模式。三是细化量标，让城市治理体现精细化。城市治理要求定期对城市开展全方位“体检”，建立日常权责分工考核台账，制订“明白卡”，落实责任人。例如，深圳市“三防”责任人共4.5万人，分布在区级、街道（镇）、社区、重点设施和重点行业。以在建工地三防责任人为例，分为建设负责人、监理负责人、施工负责人，具体负责工地安全，紧急时有权暂停高空、露天作业，并负责协助转移人员到应急避难场所，实现精细分类、分级赋权、分工协同。

四、统筹改革、科技、文化三大动力，提升安全韧性“智治力”。改革、科技、文化是推进本质安全城市不断更新、固本强基的“基石”和“驱动器”。一是深化改革，不断完善现代化应急组织体系。建立健全基层危机决策机制、应急专项容错纠错机制，强调应急重心的下移和第一现场的处置权，在权力相对集中和应对重心下移之间，科学配置岗位职责，厘清上下级之间、部门之间、领导坐镇指挥、靠前指挥和现场处置之间的权、责、利关系。二是以数字政府建设为基础，采用物联网、大数据、云计算技术构建数字城市，搭建多场景、多源感知及天空地一体化韧性生态系统。当前，我市应急通信配置存在不均衡、方式不统一以及基础地理信息数据库建设滞后问题，要以科技手段搭建跨区域应急联动数字化平台，实现区域整体本质安全水平的提升。例如，合肥、南京、上海等城市，通过搭建多源全要素立体监测系统和数字化平台，建立城市专项应急管理数据库，打通数字壁垒，做好数字集成、数字升级和数据权属等配套工作，以科技手段整合多部门数据，实现对重大危险源、隐患点、高危企业风险区域24小时在线监测预警和趋势研判，优化城市防灾减灾救灾生态链，释放城市安全发展的新动能。三是开展多种形式防灾减灾宣传和知识普及工作，打造城市安全韧性名片。地方应急文化程度不仅反映当地居民防范和应对突发事件的思想认知、行为方式和生活习惯等，而且影响城市本质安全水平和政府的应急行为。

五、统筹生产、生活、生态三大布局，推进安全韧性“宜居性”。从空间维度来看，城市化进程加快，城市资源承载力与公共服务有限性之间的矛盾凸显，城市基层治理呈现脆弱性。受新冠疫情和极端气候影响，要客观理性地统筹考虑现代城市面临的“不确定性”。一是更加注重风险防控从脆弱性视角转化为韧性城市建设视角。城市受各类不确定性风险而引发短期或中长期危机，其产业链、供应链、创新链和价值链将受到挑战，提高城市经济韧性是灾后恢复重建的内在要求和重要内容。二是更加注重城市分布式、去中心化布局设置。如日本东京将区域划分为30多个片区，并将每一个片区改造为拥有独立能源供应、独立能源利用与处理以及独立通信保障和医疗保障，居民在城市交通、能源利用、供排水、供热和垃圾处理等方面获得较高的生活质量。三是更加注重城市自然属性、环境容量和绿色低碳发展。坚持以人为本、经济社会效用最大化、数字化与持续化为城市综合防灾减灾的规划原则，促进形成区域和谐共生、绿色低碳的城市治理模式。

六、统筹政府、社会、公众三大主体，推进安全韧性“全覆盖”。城市作为覆盖全要素、全过程、全周期的复杂系统，各子系统之间存在内在关联性，任何一个系统受到干扰或崩溃，便会迅速传导其他子系统，进而导致城市整体系统的承载力、适应力和恢复力受到影响。一是以政府为主导。打造本质安全城市要集制度设计、市场配置、社会动员、公众参与为一体化的共建、共生、共治、共享的应急生态系统。二是积极培育社会组织。城市本质安全水平的提高需要调动社会各力量的主动性、参与性和创造性，发挥其连接有为政府和有效市场的纽带作用。当前，社会组织在登记备案、运营服务、救援补偿以及应急责任划分等方面亟待法律保障。三是全民应急为根本。本质安全城市的内涵不仅包括“救灾抗灾”，而且包括事前防灾、事中减灾救灾以及事后恢复全周期。从时间维度来看，要树立非安全才是常态的理念，将防灾减灾救灾知识作为公民必备的基本知识，做到以防为主、预防为先，以大概率思维应对小概率“黑天鹅”和“灰犀牛”事件，做好各环节要素协同，强化化危为机、转危为机的治理能力，形成具有完备应对各类突发事件的安全韧性格局。

（作者系中共郑州市委党校副教授）