张德印

随着郑州市经济社会快速发展，土地资源紧张、交通拥挤、人口密度过高等“城市综合征”越来越制约城市可持续发展。加快地下空间开发利用，日益成为郑州市“三化两型”国家区域性中心城市建设的必然选择。

开发利用地下空间的战略意义

地下空间的开发利用是衡量城市是否现代化的重要标志之一。世界各国建设现代化大城市，都十分重要地下空间的开发利用，并且形成了地上、地下整体规划、协调建设、紧密结合、立体化发展的格局。

近年来，随着郑州市经济发展和城市化进程加快，人口迅速增加、生活需求日益增长与自然资源渐近枯竭和生态环境不断恶化的矛盾越来越突出，城市扩张的需求与城市土地资源紧缺的矛盾日益加剧。当前，行车难和停车难已成为郑州的大难题。郑州市交警支队的统计数字表明：截至今年8月，郑州市区机动车保有量达到45.6万辆，市区内共有停车场790个，22865个停车位。按照国家最低标准，郑州市目前至少需要规划停车位15.96万个，停车位的缺口达到了13.67万个。因此，寻求拓展城市生活空间的新的有效途径，否则不但影响郑州市城市化的推进，而且制约经济社会的发展。西方发达国家已找到解决这一矛盾的有效途径，那就是积极合理开发利用城市地下空间。

根据发达国家统计分析，当城市或地区的人均GDP超过3000美元时，就具备了有序化、规模化开发利用城市地下空间资源的经济基础。去年我市人均GDP已达4400美元，已初步具备地下空间开发利用的经济基础，加快地下空间开发利用已成为郑州市建设“现代化、国际化、信息化和生态型、创新型”国家区域性中心城市目标的必然选择。实践证明，地下空间的合理开发利用对于城市经济社会发展起着巨大的推动作用：一是缓解土地供需矛盾。二是优化城市环境。。三是改善城市交通状况。四是丰富城市生活层次。五是促进防空、防灾工作。开发利用地下空间能充分挖掘各类地下建（构）物及地下空间的防护潜能，将战争防御与提高和平时期抵御自然灾害的综合防灾抗毁能力相结合。

开发地下空间与城市可持续发展的关系

近几年，郑州市从经济社会战略全局出发，高度重视城市地下空间资源开发利用工作，并呈现良好发展态势，但当前我市地下空间开发利用尚处于初级阶段，仍存在一些不容忽视的问题。

一是观念认识上存在误区和差距。对于开发利用地下空间的必要性、紧迫感、可行性和战略性意义，有关部门和人民群众还存在不同程度的认识误区或差距。有的至今尚未认识城市地下空间开发利用的紧迫性和必要性；有的简单把民用建筑修建防空地下室等同于地下空间开发利用；有的甚至将人防工程建设与发展经济对立起来，影响人民防空建设和地下空间开发的发展。

二是地下空间开发滞后于城市建设和经济的发展。目前，全市地下空间的开发，处于分散状态，各行其是，多头建设，且开发规模较小，质量不高，处于低层次建设水平。在近几年开发建设的新区，住宅小区成片，高楼大厦林立。可是，这些宝贵的土地资源仅仅只开发利用地面，地下都还是未开发的“处女地”，等地面喊“挤”的时候，再想到去利用地下空间，则已失去了开发良机。

三是法律法规滞后。目前，国家和河南省关于地下空间开发利用的专门立法尚属空白，我市还未出台相关的地方性规章和条例，缺乏规范开发建设地下空间的法律规范和法制手段。

四是管理体制尚未理顺。地下空间的开发涉及多个管理部门，目前从上到下尚未理顺管理体制，多头管理，职责不清，缺乏强有力的统一领导和协调机制。这种局面不仅严重影响地下空间开发的整体推进，而且浪费了不少土地资源和资金，使得已建设地下工程不能充分发挥其经济效益、社会效益和战备效益。

随着现代化城市的快速发展，上海、北京、南京、杭州、广州、深圳等许多城市都相继呈现出地下空间规模性开发利用的势头，并积累了成功经验。例如，北京市成立了以由市长领导的地下空间建设领导小组和办事机构，统一领导地下空间的开发建设和协调管理，完成了北京市城市空间发展战略研究，对北京市未来空间发展格局定位，并且修编了城市总体规划，全面实现地下空间体系建设。

因此，必须充分认识地下空间开发利用与城市可持续发展的必然关系，不重视地下空间的开发利用，将严重阻碍城市现代化的发展，加剧“城市病”的蔓延，使城市的可持续发展危机四伏。

开发利用地下空间资源的对策

郑州市“三化两型”国家区域性中心城市建设中，需加大力度，依法推进强制性地下空间开发，统筹规划抓好自主性地下空间开发，政策扶持引导市场性地下空间开发，带动郑州市经济社会可持续发展。

（一）更新观念，增强紧迫感。要从城市建设和城市经济发展的全局出发，充分认识开发利用城市地下空间是城市发展的客观要求，是城市可持续发展和改善城市功能环境的重要内容，是城市经济发展不可缺少的城市空间资源，是改善城市交通、环境，改善人民生活、生存环境的重要举措。要建立健全地下空间管理体制、机制、法制以及规划建设、使用等方面措施，成立郑州市地下空间开发利用领导机构，协调和领导地下空间的开发建设，形成协调的运转机制和工作合力。

（二）科学规划，合理有序开发。要重视地下空间规划编制工作，统筹规划地下空间的开发利用，把地下空间的开发利用纳入城市总体规划，对城市未来地下空间开发的总体格局定位，使城市地下空间有计划、有步骤的开发。目前，郑州市编制并实施了郑东新区人防工程专项规划，并按照融入国防建设、融入城市建设、融入经济建设、融入社会发展“四个融入”要求，完成了中心城区人防工程暨地下空间规划专家初步评审工作，力争早日颁发实施，充分发挥对郑州市城市地下空间资源开发利用的宏观指导作用。

（三）尽快立法，完善法规建设。国家和地方城市应尽快研究制定开发利用地下空间方面的方针政策和技术规范，加快立法步伐，使城市地下空间开发利用有法可依，实现依法建设，保障地下空间开发利用工作合理、有序、规范、健康进行。当前，郑州市有关部门已完成《郑州市城市地下空间开发利用条例》、《郑州市社会投资人防工程优惠办法》、《郑州市人民防空工程产权管理办法》等地方性规章条例初步审核工作，这将为全市地下空间开发利用提供强有力的法律支撑和政策支持。

（四）中心城区和旧城改造开发利用地下空间是双赢的优化选择。近年来，郑州市中心城区进行了大片旧城改造，不仅大大改善了居民的居住条件，同时也使城市环境得到了很大改观。然而，随之而来的一系列城市问题和矛盾也越来越突出，如，人流、物流高度集中于市中心，环境污染、交通堵塞、停车难、行车难等。在新一轮的改造建设中应坚持地上、地下一体化发展，使城市的地上、地下空间同步规划、同步建设、互为补充；坚持突出重点，地下空间开发利用要和城市公共活动中心、地铁及轨道交通枢纽建设、开发区、中央商务区、商业功能区等紧密结合，以充分利用有限的土地资源，最大限度的扩展空间。

（五）城市轨道交通建设开发利用地下空间是发展的大趋势。随着经济和社会的快速发展，城市交通拥挤问题已成为世界性难题，我国上世纪八九十年代兴起的城市中心区大建高架桥、立交桥的形式已逐渐显露其弊端。从国际国内先进城市的做法看，向地下空间立体化发展是必然趋势。郑州规划到2020年，建设地铁网线，其中轨道交通1号线连接老城区和郑东新区，连接郑州火车站、新郑州站和城市中心区，将于明年开工建设，这给郑州市开发地下空间资源带来新的机遇。我市借鉴南京、杭州等地轨道交通兼顾人防建设的经验做法，坚持人防建设与轨道交通同步规划、同步设计、同步施工，拓宽了开发利用地下空间资源形式，既可缓解郑州的交通压力，又可增强城市防护功能，综合效益明显。下一步，我市还将编制控制性详细规划，对轨道交通沿线地下空间开发利用做出明确规定和具体要求，优先建设地下停车场、地下过街通道等市政基础设施，解决停车难、交通拥挤问题。

(作者为郑州市人防办主任、党组书记)