充分发挥地方国家权力机关的职能作用

为经济社会又好又快发展提供法制保障

郝建生

伴随着改革开放的伟大历史进程和人民代表大会制度的不断发展完善，郑州市人大常委会在中共郑州市委的领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真行使宪法法律赋予的各项职权，紧紧围绕郑州市改革发展稳定的大局，在地方立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免、代表工作和自身建设等方面进行了积极的实践和探索，较好地发挥了地方国家权力机关的作用。

一、积极推进科学立法、民主立法，为改革发展提供法制保障

先后制定地方性法规79件，修订31件，废止4件，现行有效的地方性法规65件，为我市的改革发展提供了有力的法制保障。

（一）坚持地方立法同改革发展的进程相适应，为深化改革、促进发展提供法制保障

着力推进经济立法。为了推进社会主义市场经济发展，先后制定了《郑州市个体工商户和私营企业条例》、《郑州市非公有制企业权益保障条例》、《郑州市企业集体合同条例》等经济方面的地方性法规，通过立法调节市场经济秩序，规范市场经济行为，促进了郑州市经济健康发展。

加强城市管理立法。先后制定了《郑州市城市规划管理条例》、《郑州市市容管理条例》、《郑州市环境卫生管理条例》、《郑州市城市园林管理条例》、《郑州市城市房地产开发管理条例》等地方性法规，为提高城市管理水平、推进城市管理法制化发挥了重要作用。

重视社会和民生立法。高度重视社会立法和民生立法，出台了一系列有关社会和民生方面的地方性法规，这些法规的选项多是由代表和市民提出动议，内容都是与民生密切相关的。如，2004年制定的《郑州市农产品质量安全管理条例》，为市民的饮食安全提供了法制保障，受到国家有关部门的关注和支持；2005年在全国率先制定了《郑州市中小学校幼儿园规划建设管理条例》，促进了城市中小学生“上学难”问题的解决；2006年制定的《郑州市大气污染防治管理条例》和2007年制定的《郑州市生态林建设管理条例》、《郑州市物业管理条例》等，对改善市民工作生活环境、推进郑州生态文明建设具有重要意义。据统计，市十二届人大常委会制定的19部地方性法规中，与民生有关的法规就占到了一半以上。

（二）坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量

公开征集立法项目和对法规草案的意见。不断拓宽立法项目的征集渠道，建立了多渠道征集立法项目的机制：一是由市“一府两院”提出立法议案或建议；二是由人大代表和常委会组成人员提出立法议案或建议；三是通过新闻媒体向市民公开征集立法项目。在制定法规过程中，注重听取各方面意见，建立了公布法规草案征求市民意见的制度。从立法工作源头上尊重民意，有利于提高法规质量，法规通过后也会得到市民很好地遵守和执行，维护了法规的严肃性和权威性。

多途径起草法规草案。积极探索，大胆实践，在制定《郑州市物业管理条例》时，采取公开招标的方式，委托律师事务所起草条例草案代拟稿，被媒体称为“立法走向民间的创新”、“从立法的起点看到了民意,从立法的源头看到了民主”。

举行立法听证会充分听取意见。在制定《郑州市大气污染防治条例》、《郑州市中小学校幼儿园规划建设管理条例》时举行立法听证会，经过激烈辩论形成的听证意见，在常委会审议修改法规时被采纳，《人民日报》发表长篇报道予以肯定。

此外，常委会还采取公民旁听和人大代表列席常委会会议、成立立法咨询委员会、对法律关系复杂的法规案实行三审等措施，丰富了科学立法、民主立法的形式。

（三）建立健全立法工作制度，规范立法工作程序

完善规范的立法程序是提高立法质量的关键，是推进科学立法、民主立法的重要保证。常委会在立法工作中认真总结地方立法工作经验，积极探索创新科学立法、民主立法的途径和方法，制定了一套严密的立法工作制度，使立法程序进一步规范和完善。如《立法法》颁布实施后，常委会及时出台了《郑州市地方立法条例》，制定了立法工作运作办法、立法技术规范、立法计划编制办法、立法评估办法等制度，为提高地方立法质量奠定了基础。

二、充分发挥监督职能，促进依法行政和公正司法

常委会坚持“围绕中心、服务大局，突出重点、注重实效”的总体要求，不断完善和创新监督工作机制，共听取和审议“一府两院”专项工作报告513项（次），对276件法律法规的执行情况进行了检查，接待群众来信来访25912人（件）次，促进了依法行政和公正司法。

（一）创新监督思路，增强监督工作的科学性

探索总结出了“三围绕两结合”的监督工作思路，即围绕党委工作的重点、政府工作的难点和群众关注的热点,找准人大依法监督与“一府两院”依法行政、公正司法的结合点，增强监督工作的针对性和科学性，提高了监督工作的实效。

围绕 “三农”问题开展监督工作。根据不同时期“三农”工作的重点，先后听取和审议了市政府关于粮食生产、减轻农民负担、农业产业化经营发展、农业服务体系建设、无公害蔬菜生产经营、农田基本建设、农产品质量安全管理等工作情况的报告，对农业法、土地管理法、农业技术推广法、国务院《农民承担费用和劳务管理条例》、《河南省农作物种子管理条例》、《河南省基本农田保护条例》等涉农法律法规的执行情况进行了检查，督促解决了我市新农村建设中存在的突出问题。

围绕环境问题开展监督工作。有计划地听取政府环境保护工作报告，及时开展环境保护执法检查。为落实国务院《关于环境保护若干问题的决定》，连续听取审议市政府“关于环境‘双达标’工作的汇报”，作出了“关于动员全市人民努力实现环境‘双达标’的决议”，监督和支持政府完成环境“双达标”的各项任务。市十二届人大常委会每年都安排环境保护法律法规执法检查，先后对环保法、水污染防治法、水法等法律法规的实施情况进行检查，督促市政府及有关县（市）区认真整改工作中存在的问题，查处了一批违法案件，促进了环境治理工作的开展。

围绕民生问题开展监督工作。围绕教育、医疗、住房、社会保障等民生问题，充分发挥监督职能，使人民群众学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。从2004年开始，连续听取审议市政府新型农村合作医疗和城市社区卫生服务、城镇居民最低生活保障和经济适用房和廉租房建设管理等工作情况的报告，针对这些工作中存在的突出问题提出审议意见，督促市政府不断改进工作，使这些关系人民群众切身利益的问题不断得到解决。

（二）完善监督机制，增强监督工作的实效性

上下级人大联动开展执法检查评议。为了加强对垂直管理部门的监督，和县（市）区人大常委会在全省率先组织人大代表对市质量技术监督部门和工商行政管理部门依法行政情况进行了检查评议，指出了存在的问题，提出了整改要求。通过检查评议，两个部门对594件案件进行了纠正，退还违规收费84万元，处理有关人员55人，并建立和完善了内部管理的长效机制。

坚持跟踪监督。为了解决城市中小学入学难问题，连续四年对义务教育法开展执法检查，连续两年对市政府贯彻执行《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》、《郑州市市区中小学布局规划》的情况进行检查，针对存在的问题提出意见和建议，实施跟踪监督。市政府将城市中小学建设列入为人民群众办的十件实事之一。从2004年开始，加大中小学校建设力度，有效缓解了城市中小学入学难问题。高度关注农民工权益保护，从2004年开始，每年听取市政府关于农民工权益保护工作情况的报告，监督查处侵害农民工权益行为，建立保护农民工权益机制，使这项工作得到了扎实推进。

加强和改进审计监督。为了增强审计监督实效，解决屡审屡犯、责任追究缺失的问题，常委会大胆创新，推出三项新举措：2005年，常委会将由主任会议听取市政府关于审计工作报告反映问题整改落实情况改为常委会会议听取审议这一报告；2006年，作出了《关于实施审计查出问题整改报告制度的决定》，建立了审计整改问责制度；2008年又首次听取并审议市政府《关于郑州市2008年度审计项目计划编制情况的报告》。通过这些措施，使审计查出问题整改效果明显提高，这一做法被《人民日报》评为2007年度全国地方人大工作“十大新闻”。

(三)重视制度建设，增强监督工作的规范化

实行专项工作报告满意度表决制度。为提高常委会会议的审议质量，加强监督工作力度，提高监督实效，常委会审议通过了《关于提高市人大常委会会议审议质量的办法》，建立了对“一府两院”专项工作报告满意度表决制度。2006年10月，市政府《关于〈解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题〉代表议案办理情况的报告》未获通过。市政府对此高度重视，召开市长办公会进行专题研究，采取措施加强对这一议案的办理，积极解决城乡群众看病难、看病贵问题，被中国法学会评为2006年十大宪法典型事例。

修订和完善监督制度。为保证监督法的有效实施，实现依法监督，常委会根据监督法的精神，对涉及监督工作的30多项规章制度进行了清理、修订和完善，制定了《郑州市人大常委会执法检查工作规定》，使监督工作更加规范，促进了依法监督。

三、认真讨论决定重大事项，实现人民当家做主的权利

常委会坚持“全局性、长远性、根本性”的原则，加强和完善决定权行使的机制体制，共作出各项决议和决定300余项，为保障郑州市经济社会又好又快发展提供了决策支持。

（一）科学民主行使决定权，推动郑州市经济社会又好又快发展

围绕民主法制建设行使决定权。先后作出了《关于在全市公民中实施法制宣传教育第三个五年规划的决议》、《关于实施依法治市工作的决定》、《关于深入学习和贯彻实施〈中华人民共和国宪法〉的决议》等决议和决定，有力地推动了民主法制建设。监督法颁布实施后，常委会通过了《关于认真学习贯彻实施监督法的决定》，保证了监督法在我市得到贯彻落实。

围绕全市中心工作行使决定权。坚持围绕中心、服务大局，根据不同时期全市的工作重点，依法行使决定权，先后作出了《关于加强粮食生产的决议》、《关于动员全市人民创建卫生城市的决议》、《关于加强我市城市化进程的决议》、《关于规范市场经济秩序、创造良好经济发展环境的决议》、《关于动员全市人民积极投入中心城区综合整治暨“四城联创”工作的决议》等决议和决定，既监督政府改进了工作，又支持政府解决了难题。

围绕群众关注的热点行使决定权。针对不同时期群众密切关注和反映强烈的热点问题，先后作出了《关于纠正乱收费、乱罚款、乱摊派问题的决议》、《关于加强社会治安综合治理工作的决议》、《关于动员全市人民加快金水河综合治理的决议》、《关于加强城市环境综合整治工作的决议》等决议和决定，促进了这些问题不断得以解决。近年来，针对郑州市城市出行难、停车难的问题，常委会经过认真审议，作出了批准《郑州市城市综合交通近期建设规划（草案）》的决议，要求市政府按照规划，科学规划城市综合交通，为人民群众提供优良的出行环境。

（二）积极实践和探索，推进行使重大事项决定权的制度化和规范化

认真总结行使决定权的经验做法，制定了讨论决定重大事项的规定，对重大事项的范围作出了明确界定；对重大事项的提出、受理、调查、审议、决定和处理等程序进行了严格规定，建立了政府向人大常委会报告工作和备案的制度，进一步推进了行使重大事项决定权的制度化和规范化。

（三）完善任免程序，依法行使任免权

坚持党管干部与人大依法任免干部的有机统一，不断探索完善人事任免工作的途径和方法。常委会成立以来，共依法任免国家机关工作人员1537人，为推进改革开放伟大事业奠定了坚实的组织基础。

四、提高服务和保障水平，充分发挥人大代表作用

高度重视代表工作，不断提高服务和保障水平，调动代表履职的积极性，使代表作用得到了较好发挥。

（一）构筑网络，搭建平台，为代表搞好服务

健全代表活动的“塔式网络”。为使代表在闭会期间有组织、有计划地开展活动，常委会建立了上一级代表联系下一级代表的“塔式网络”，受到全国、省和兄弟城市人大常委会的好评。在市人大常委会的引导下，各县（市）区也纷纷建立了自己辖区的代表活动“塔式网络”，使各级人大代表的活动结合成为一个有机整体，为加强各级人大代表相互间的联系，提高代表议政水平，解决深层次专业性问题创造了条件。

巩固代表活动阵地。设立了人大代表活动室，为闭会期间代表学习、交流和开展活动提供了“阵地”。在市人大常委会的带动下，到2005年年底，全市12个县（市）区人大常委会都设立了代表活动室，一些县（市）区还在选区设立了代表接待选民室，密切了人大代表与选民的联系。

优化代表履职环境。采取集中培训、专题讲座、以会代训、座谈讨论等形式，组织代表学习。开通了郑州人大网站，为代表订阅《中国人大》、省《人大建设》，定期寄发《郑州人大工作》、《公报》等资料，坚持邀请人大代表列席常委会会议制度，保障了代表的知情权。制作人大代表专用信封，为代表开辟反映社情民意的绿色通道。人代会期间召开代表座谈会，为代表提供与人大常委会和“一府两院”面对面交流的平台。代表活动经费列入市财政预算，并随着财政收入的增长逐年有所增加。

（二）丰富内容，创新方式，充分发挥代表作用

内容上与时俱进。组织代表对新农村建设、新型农村合作医疗、教育、城市创建等郑州市改革发展中的热点问题进行了视察、调研。特别是常委会近四年来对郑州市社会发展中逐渐显现的农民工权益得不到有效保障、城市中小学生入学难等问题组织代表进行视察，跟踪监督，体现了常委会与时俱进、围绕改革发展大局、紧贴民生的工作理念。

形式上灵活多样。除每年人代会前集中开展代表视察和代表个人持证视察外，常委会明确重点调研题目，精心组织代表开展专题调研活动，共开展专题调研123次。并评选出优秀调研报告进行表彰，将调研成果提供给政府作为决策参考，调动了代表履职的积极性。

（三）健全机制、完善制度，激励约束代表履职

代表工作制度逐渐完善。常委会认真贯彻落实中共中央9号文件精神，提请市委转发了《关于进一步发挥市人大代表作用，加强市人大常委会制度建设的意见》，对推进今后我市的人大工作具有重要的指导意义。根据新形势的要求，重新制定了代表视察办法，制定了代表守则，建立了“双联系”制度和“主任接待代表日”制度等，进一步规范了代表工作。

代表履职激励约束机制不断健全。一是开展评先选优活动；二是建立代表履职档案；三是实行代表向选举单位和选民述职；四是建立代表联系选举单位和联系选民活动；五是组织和指导代表专业组、活动组开展活动；六是建立代表辞职制度。

（四）加强督办，注重实效，提高代表建议办理质量

不断改进对代表议案、建议的办理工作。通过多种方式加强同代表的联系，增强办理工作的针对性；组织召开专题座谈会，请领衔代表和办理单位负责人参加，面对面沟通情况，共同研究办理意见；每年精选20件代表建议进行重点督办，增强办理工作实效；将代表对办理结果不满意的建议退回有关部门重新办理，提高议案、建议办理的满意率、落实率。

五、做好人大工作的经验和体会

市人大常委会成立以来，历届常委会在发挥职能作用、推进民主法制建设的实践中，探索和积累了许多有益的经验，概括起来主要体现在以下几个方面：

（一）自觉接受党的领导是做好人大工作的根本。人大工作是党领导中国特色社会主义伟大事业重要组成部分。人大工作只有坚定不移地坚持党的领导，才能保证正确的政治方向。

（二）坚持依法行使职权是做好人大工作的关键。人大统一行使国家权力，既要尽职尽责，又要严格按法定的权限和程序办事，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。

（三）重视代表作用的发挥是做好人大工作的基础。人大代表是人民代表大会的主体，只有把代表工作搞活了，代表作用充分发挥了，人大工作才能充分代表和体现人民的意志，人大及其常委会的职能作用才能得到充分发挥。

（四）密切关注民生是做好人大工作的出发点和归宿。人大最大的优势是联系人民群众，最大的危险是脱离人民群众。只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。

（五）推进人大工作的不断创新是做好人大工作的动力。创新是人类社会进步的动力。人大工作要适应经济社会的发展，适应社会主义民主政治建设的新要求，就必须坚持与时俱进、不断创新，只有这样，人民代表大会制度的优越性才能不断发挥。

（六）重视常委会的自身建设是做好人大工作的保障。只有加强常委会的思想建设、组织建设、制度建设和作风建设，才能提高常委会履职水平和能力，不断密切与人民群众和人大代表的联系，自觉代表好、维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益，树立地方国家权力机关的良好形象。

历史长河奔涌不息，改革开放任重道远。让我们高举中国特色社会主义伟大旗帜，紧紧围绕党的十七大为社会主义民主政治建设绘制的蓝图，全面贯彻落实科学发展观，依法履行人大及其常委会的各项职权，在中共郑州市委的领导下，齐心协力，开拓进取，为早日把郑州建设成为现代化、国际化、信息化和生态型、创新型的国家区域性中心城市而努力奋斗。