为政之要惟在用人。县（市）区委书记是一个地方领导班子建设和全面工作运行的核心角色，是选人用人的关键决策者。科学规范、有效监督县（市）区委书记用人行为，是化解县（市）区委书记执政风险、保护其成长进步的内在要求，是提高干部选任公信度和群众满意度的迫切需要，是贯彻落实科学发展观、提高党的执政能力的必然要求，是进一步深化干部人事制度改革的现实选择。

一、县（市）区委书记用人行为现状

(一)基本走势。县（市）区委书记选人用人行为整体上呈现三个基本趋向：一是在权力分配上，由“高度集权”走向“分权制衡”。权力只有分解、分离，才能实现平衡运行。随着干部人事制度改革不断深化，用人权逐步实现合理配置。如一些地方推行的“票决制”，加强了不同主体之间的监督制衡。一些地方干部选用初始提名渠道越来越多元化，如郑州市实行的“四个差额”即差额推荐、差额测试、差额考察、差额票决，实现了用人行为全过程透明。二是在权力运行上，由“人治”走向“法治”。权力只有在法治架构下运行，才能体现公共性。三是在权力监督上，由“自律”走向“他律”。有监督的权力才是安全的权力。郑州市实行的“一报告两评议”制度，加强了对县（市）区委书记用人权的实效监督。

（二）存在问题。当前县（市）区委书记选人用人上存在“四个脱节”：一是权力与责任脱节。二是制度与执行脱节。目前选人用人方面的条条框框很多，但制度设计比较笼统，缺乏科学性、可操作性和相应的硬性保障，制度之间缺乏有机的衔接，还没有形成统一的体系。三是监督与用权脱节。存在“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”的现象。四是教育和管理脱节。少数县（市）区委书记把“党管干部”简单理解为“党委书记管干部”，把选人用人看成自己的“专利”。

二、理论探讨与实践探索

（一）理论上的探讨。在如何规约县（市）区委书记用人权上，学界存在三个基本观点：一是权责明晰说。认为在制度规定上，必须确保用人权力和责任有明确的界限。二是“权力三分”说。有些学者认为应把决策、执行、监督三种权力，分别交由决策委员会、执行委员会和监督委员会三个不同机构行使。从党代表中民主选拔党内事务监督员，组建党内民主监督委员会，赋予选人用人讨论权、把关权、表决权和监督权。三是“五位一体”监督说。建立党内、专门机构、社会、群众和舆论五位一体监督体系，使整个选人用人程序在“阳光”下充分运行。

（二）实践中的探索。一是在明确用人权责方面。一些县（市）区赋予县（市）区委书记用人“五权五责”，即明确县（市）区委书记干部调整动议权、推荐干部权、主持决策权、管理监督权和临机处置权，要求其承担把握用人标准导向责任、履行干部选任程序责任、实施正确用人决策责任、维护干部工作纪律责任、加强选任工作监督的责任。二是在规范动议行为方面。各试点单位普遍对县（市）区委书记的动议行为作出明确限制，较好地解决了调整干部随意性过大的问题。三是在规范初始提名行为方面。一些县（市）区探索“海推＋公推”两轮提名制，较好地保证了提名行为的公平、公正。四是在规范酝酿行为方面。有些县（市）规定，拟任人选上会讨论之前，由县（市）委书记和组织部长牵头负责，在上级主管领导、市委常委、人大、政协主要领导、执纪执法部门之间进行充分酝酿。意见分歧较大的人选，一律不上会讨论。五是在规范任用决策行为方面。各试点单位普遍推行了干部选拔任用集体票决制。六是在规范干部选任全过程方面。初步建立了强化预防、及时发现、严肃纠正的干部选任监督机制。

三、思路与对策

科学规范、有效监督县（市）区委书记用人行为是对县（市）区委书记的关爱和保护。要以保护县（市）区委书记成长进步为出发点，以提高选人用人公信度、满意度为着力点，以解决权力隐形、监督虚化为突破口，形成以预警防范、规范用权、制衡监督、违规惩处为核心内容的县（市）区委书记选人用人制度体系。

（一）必须遵循的原则。一是必须坚持约束用人行为与保障用人权相统一原则。二是必须坚持行使权力和履行责任相统一原则。权力和责任是相互联系、不可分割的有机整体，二者总是平衡的、对称的。只有同时明确县（市）区委书记用人的权力和担负的责任，才能有效规范其用人行为。三是必须坚持领导个体用人行为和集体用人行为相统一的原则。四是必须坚持事前预防和事后纠错相统一的原则。有效监督是一个过程。事前预防目的在于防止权力滥用，事中检查的目的在于规范权力运行，事后纠错目的在于纠正失察失误。

（二）建立五项制度规范。以“问题诊断”为导向，着眼于制度建设，着眼于流程管理，着眼于预防警示，重点做到“五个规范”，即规范权限责任、规范动议行为、规范提名行为、规范酝酿行为、规范决策行为。一是规范权限责任，实现“隐性权力显性化，显性权力规范化”。二是规范动议行为。在动议时间上作出限制。三是规范提名行为。提名主体要多元化。扩大提名主体范围，组织群众、单位党委、组织部门、领导干部、个人按照1∶3比例差额提名，并充分发挥组织部门提名主渠道作用。提名渠道要多样化。建立政绩提名机制，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。提名责任要明晰化。建立署名推荐提名制度。四是规范酝酿行为。要将差额提名、差额考察产生的人选在有关部门内进行差额酝酿。所有拟提拔的人选在党委讨论决定前，要分别在党委、人大、政府、政协主要领导，分管领导或上级业务主管部门，纪检、监察、审计、计生、信访等执纪执法部门，拟任单位党委等四个方面上进行沟通酝酿，征求意见，差额确定票决人选。

（三）建立五项监督机制。围绕提名、动议、考察、酝酿、任免决策等关键环节，重点建立全程公开监督、常态巡察、责任倒追、“三会”质询、知情人监督等五项机制。一是建立全程公开监督机制。在调整动议和提名推荐环节，要对干部调整原则、范围、职位、条件、程序等内容，向同级单位、群众和有关部门公开。民主推荐票数、干部提名结果要在原单位进行公示。对已确定的考察对象，在考察前要通过张贴告示、召开考察大会等方式发布考察预告。二是建立常态巡察机制。要建立健全制度化、常态化的上级检查监督机制。三是建立用人责任倒追机制。强化问责、引咎辞职等制度，严格执行全程记实制度，详细记载具体过程和形成原因。四是建立“三会”质询机制。完善常委会、全委会和党代会质询、询问、评议制度，强化党内民主监督。五是建立“知情人”监督机制。知情人是指对干部选任工作情况最清楚、最有发言权的人。知情人监督是强化群众监督的最直接、最有效、最管用的办法。要从干部工作圈、生活圈、社交圈等知情人群体中公开选拔社会监督员，定期听取对干部选拔任用的意见建议，解决“参与人不知情，知情人不参与”的问题。完善知情人举报制度，引导、鼓励实名举报。

（四）抓好三项教育一个活动。着力抓好县（市）区委书记素质跃升，抓好大局意识、风险意识、忧患意识和责任意识教育，抓好经常性警示教育，抓好运用上级通报的违规用人典型案例教育。开展好选人用人“一创两争”活动。创建党委领导班子满意、人民群众满意的“双满意”优秀书记，激励县（市）区委书记秉公用权、依法用权、民主用权。

四、体会与思考

思考之一，科学规范、有效监督县（市）区委书记选人用人行为，制度是关键。 “一把手”用人行为，既要靠党性、靠自律，更要靠科学、管用、有效的制度保障，实现由“人选人”向“制度选人”、“制度用人”转变。

思考之二，科学规范和有效监督县（市）区委书记选人用人行为，监督是保障。要切实保障群众的“四权”，提高选人用人透明度和群众参与度，最大限度地形成监督合力。

思考之三，科学规范和有效监督县（市）区委书记选人用人行为，素质跃升是根本。要加强对县（市）区委书记队伍的思想政治教育和党性党纪党风教育，加大对“一把手”违规用人行为惩处力度，使县（市）区委书记不敢、不愿在用人行为上“闯红灯”、“触高压线”。