秦召玉

我国自1988年推行村民自治制度以来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为内容的基层直接民主取得了实质进步。九届人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称村民委员会组织法，下同），正式确立了村民自治制度，确定了村民委员会的法律地位。然而，村民选举制度的导入对基层党组织的权力产生了什么影响？在村民自治的新形势下，党支部与村委会的关系发生了什么样的变化？这历来是农村关注的焦点问题。村党组织与村委会的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常工作有效地运作。正确处理村两委的关系，对于解决村级组织的矛盾和冲突，具有重要的意义。

村两委关系现状及形成原因：

由于直接公开的村民选举导入了一种自下而上的民主权力，促使农村权力关系从一元权力结构向二元权力结构的转型，进而使村支部与村委会的权力配置和关系发生了很大的变化。两委大致呈现出四种关系结构： 一是“党强村强”的结构，就是村党支部与村委会在明确分工的基础上，建立了民主合作的制度机制。其基本特征是，明确划分党政职能，建立分工合作、相互制约的制度机制。在这种权力结构下，党支部代表和维系着自上而下的政治权威。而由村民直选的村委会，体现着村民自治权威，在村务上能够独立负责地开展工作。二是 “党弱村强”的结构，就是村委会主导村政事务，成为事实上的权力中心。其基本特征是，村委会控制了村庄大部分权力资源，村主任是村务的实际责任人，也是上级任务的主要承当者。三是“党强村弱”结构，就是党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强，党支部的群众威信较高，受党支部支配的村委会只是个执行机构。可以说“党强村弱”是目前农村党政关系的主要类型，这与乡镇“党政一体化”的权力结构相一致。最后是“党弱村弱”的结构，就是党支部与村委会同时软弱涣散，都不能按照制度规范发挥应有的作用。其实，由于不少农村采取交叉兼职的方法来减少村支两委之间的摩擦或减少村干部的职数，但由于权力资源的匮乏以及权力来源渠道的淤塞，因此，一旦党支部弱化了，村委会也强不了。这样的村庄一般都归为“落后村”，自然是农村工作队的整治重点。

造成村支部与村委会关系现状的主要原因有以下几点： （一）党和国家政策的调整，相关的法律条文滞后，规定过于原则化，村民自治法律体系有待完善。村党组织与村委会的职责权限范围缺乏具体的界定。（二）实践中，对“村民自治”的片面理解，削弱了党的领导，弱化了党组织的执政力，产生了脱离党的领导的错误倾向。（三）对村党组织的领导核心地位的错误解读，曲解党的领导的含义，片面强调党的领导。（四）村两委制度规范的差异，是影响农村二元权力结构的制度因素。就经验层面来看，如果村支两委的关系普遍出现了不协调的状况，那么根源在于不同制度规范之间存在矛盾，村支两委之间的权力冲突不过是这种矛盾的外化。

调适农村党政关系走向双赢的对策:

（一）建立更为科学的选举机制。在农村二元权力结构的框架下，通过一定的制度安排，村支两委可以建立和谐一致的权力关系。从经验分析来看，如果农村党组织能够把村民选举的制度机制纳入自身组织建设，那么村支两委建立和谐关系的几率就比较大。郑州等地推行的“两票制”和“两选联动机制”， 已经自觉或不自觉地把村民选举的制度机制纳入了党支部组织建设之中。“两票制”的第一票是村民的信任投票或民意票，即由全村选民以不记名投票的方式，推选村党支部书记、副书记及委员的候选人。第二票是支部党员的正式选票，即乡镇党委依据村民信任投票的结果，向村党支部正式提出差额候选人，由全村党员投票选举党支部。 “两选联动机制”，即“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”这两种联动形式，通过“两选联动”可以实现村支书——村主任“一肩挑”，这种权力结构避免了村两委的权力冲突，增加了村级组织的整体影响力.

（二）完善村级党组织实现领导的内容。党章规定党的领导主要是政治、思想和组织的领导，党组织必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。具体来说，村党组织除了要做好党的事务工作以外，还要做好对村委会的领导工作，其主要内容有：贯彻执行党的路线方针政策及上级党组织和本村党员大会的决议；讨论并决定本村经济建设和社会发展中的重要问题；领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动；支持和保证村委会依照国家法律法规充分行使职权；负责村、组干部的教育管理和监督。

（三）建立协调的议事程序。可以采取联席会议制度，这是为了贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求而建立的工作制度。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都要由村两委联席会议研究决定。

（四）探索灵活的工作方式。村党组织对村委会的领导可以采取多种多样的方式。既突出村党组织的领导作用，又发挥村委会的工作积极性，更好地为建设新农村服务。1.建立定期向村党组织汇报工作制度。村委会必须在村党组织的领导下开展工作，组织实施村党组织制定的本村经济和社会发展规划，要定期向村党组织汇报工作并听取指导意见。2.村两委成员交叉兼职。既村党组织书记可以兼职村委会主任，村党组织一把手通过合法竞选的方式兼任村委会主任。这样村两委组织高度的统一，避免了村两委权力冲突。有利于消除分歧，提高办事效率。