孟玲武 蒙晓泽

社会保障，顾名思义是社会向社会成员提供基本生活保障。目前我国的社会保障体系基本包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助等主要项目。经过近20年的努力，已经初步形成了以城镇职工社会保险、城镇居民最低生活保障和农村社会保障为主要内容的社会保障体系框架。

我国社会保险中，除北京、上海、天津的养老保险以外，其他地区和其他险种的统筹层次都在市或县一级。由于统筹层次低，过于分散，使基金的抗风险能力减弱，也给劳动力跨地区流动造成了很大的障碍。

一、社会保障对农民工城市融合的意义

农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体。自1991年以来，进城务工经商的农民工数量一直在增加。大量的农民工频繁往返于城乡之间，呈现出典型的“边缘性”、“两栖性”的特征，部分农民工频繁往返于城乡之间已是生活常态。由于不能享受城市的社会保障，无法在经济出现危机时应对个体生存危机，民工只能退回农村，以土地为生，这势必严重阻碍农民工进一步融入城市生活。

二、农民工社会保障原则

当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全,齐头并进，而应该坚持分类分层分阶段逐步推进的策略，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保险制度、养老保险制度、失业和生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益。

三、郑州市农民工群体特征

虽然河南省作为全国的劳务输出大省，但作为其省会城市的郑州并不与省内其他地市相一致，而是以输入为主，这主要是郑州市城乡企业较为发达，农民人均收入也高于全省平均水平的缘故。以2006年郑州市农村从业人员情况看，当年，外出务工人员32.3万人，以男性为主，本市以外农民工52.4万人，农民工年龄上以21~30岁青壮年为主力，受教育程度，以初中学历为主，有相对稳定的从业时间（十个月以上）占43.3%，流动区域基本以郑州辖区内城乡流动为主，行业上以制造、建筑、服务业为主。有在城镇居住工作和收入相对稳定的，也有流动性较强的，常年在不同城镇流动工作，无固定住所的，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民；有在城市居住，但农村仍保有土地的。虽然劳动力的流动有助于更为合理的配置劳动资源，但郑州市农民工的流动相对于省内其他城市更为频繁。

由于农民工的很多不确定性，造成社会保障的难度加大和管理成本的提高，而现行社会保障统筹体系大部分以市(地)、县为层次，城乡和不同城市的社会保障难以进行转移，无法做到“保随人走，跨区保障”。从农民工主体看，农民工个人收入水平低和对未来预期的不确定性，参保势必会影响其个人家庭的即期收入；同时用人单位为避免成本提高，也会采取消极的态度。2006年农民工参加城镇养老保险的不足5%，参加医疗保险的则更少不足1%。根据郑州市农调队对2007年农村外出劳动力的调查，当年参加工伤保险的人数也只占到全部外出劳动力的15.2%。

四、构建农民工的社会保障体系，促进农民工城市融合

在我市城市化推进进程中，农民工问题能否得到妥善解决，关键在于社会保障制度能否有效地保障农民工的权益，使农民工在城市能够应对各种社会风险，而融入城市，成为城市新的产业工人。

1.保护农民工利益，适应流动性原则

农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到保障直接相关。由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。因此，要吸引和促进农民工参保，制度设计必须适应农民工的高流动性。建议逐步实现市内、省内标准统一，保障参保人员在其流动作业时，社会保障权益不受侵害。在制度设计中，应预留出“接口”与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于保险关系的正常转移衔接。

2.立足于普遍性原则，坚持低标准准入

由于农民工工资水平远低于城镇在岗职工，农民工在支付基本生活费用后，节余工资还需应对住房、子女教育、赡养老人等亟待解决的问题，生存的压力大，也造成农民工参保能力十分有限。因此，需在农民工对社会保障的迫切需求与现实能力中找到一个平衡点，只有从解决农民工基本社会保障入手，降低准入标准，实现普遍性原则，实行低费率，减轻农民工负担，虽然短期内看会减少征缴总额，但长期来看，有利于农民工在城市的融入，也利于城市的长期发展和稳定。

3.加快和创新配套制度

农民工社会保障制度的建立还需改革一系列相关制度和政策，如改革土地流转制度，提高农业劳动生产率，加快农民工从农村的退出；改革户籍制度，放松对户口的管制；改革劳动力用工制度，减少或消除农民工所受到的歧视，农民工子女接受教育与城镇同等待遇；深化就业制度改革，建立城乡一体的劳动力市场；深化教育制度改革，推行农民工进城务工就业培训政策；深化住房制度改革，大力推进城镇廉租房政策，降低农民工进城的门槛，以促进农民工在城市的进入和融合。

4.灵活性原则，适应不同群体

对于完全市民化的农民工(在城镇中有固定的住所、工作和收入)，应纳入城镇现行制度，对于无固定住所，流动性强的农民工，应引入过渡的办法，除工伤、失业保险按规定执行外，养老保险先建立个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病。随着社会保障制度的完善，按照农民工自己的意愿，进入城市的将其纳入养老保险的个人账户进行折算补交纳入城市社保体系，而回到农村的则将其个人账户与农村养老保险对接。

5.保障应先解决最迫切和最突出的问题

在对农民工社会保险的推进次序上，应根据有关风险对农民工危害程度以及农民工的自身需要，循序渐进，采取分步走，依次推进的方法。优先解决工伤保险，而后按大病医疗、最低生活保障、养老保险依次推进。

要抓住建设社会主义新农村这一有利时机，尽快探索和建立农村养老、医疗等社会保障制度，实现农村社会保障与城镇居民社会保障制度的接轨。

综上所述，灵活多样的农民工社会保障制度给农民工更多的权利保障和更多的自由选择权，社会的保障和救助将使农民工可以在生活陷入困境中在城市生存下去，合适的保障制度势必会加速城市化推进的进程，从而实现农民工在城市的最终融入。