郑州市社科联（院）课题组

2009年，我市十二个县（市）区普遍成立“土地流转中心”，乡镇办事处成立“土地流转服务站”，全市通过建立完善土地流转管理机构，积极推动土地的规模化流转，实现农业生产的规模化、产业化与现代化，提高土地利用效率，实现农民增收。那么，目前为止郑州市土地流转的实际现状如何？制约和影响土地流转的主要问题和因素有哪些？带着这些问题我们对新密、中牟等四县（市）的农村土地流转情况进行了深度调研，对郑州市农村土地流转的现状、流转的主要类型、流转的主要做法等方面的问题有了较清晰的认识，并在借鉴全国其他地区土地流转经验的基础上，针对郑州市土地流转的实际情况提出了切实可行的解决之策。

一、郑州市农村土地流转的现实状况与特点

1.民间土地流转日趋活跃，但主要以转包和出租为主

通过对新密、中牟等县（市）土地流转的调研发现，总体上来看，随着农村经济的快速发展，土地流转正成为近年来农村的新热点，民间土地流转日益活跃，但主要以转包和出租为主。这两种方式占土地流转面积的80%以上，其中八成以上的流转是农民自发组织的，多数农民的土地流转都是在亲戚、邻居、熟人和好友之间进行的小规模流转。转包和出租都能够保证土地与原农户的承包关系，一方面说明农户的流转比较谨慎，土地仍然是其最根本的保障来源；另一方面也说明土地流转还处于自由发展的阶段，缺乏有效的政策引导。

2.土地流转率不高，但速度呈增长趋势

从调查来看，郑州市的土地流转市场并不健全，相当部分的农村土地依然处于零星流转状态。但是从总体来看，最近三年的自发式的土地流转增速较快，2007年全市农村土地流转面积与2005年相比，增加了5.26万亩，两年内增长了68.3%。土地流转期也在逐渐延长。2005年土地流转期限10年（含10年）以上的有4.3万亩，占流转面积的56％；2007年土地流转期限为10年（含10年）以上的有8.22万亩，占流转面积的63.4％。同时土地转出户多于转入户，说明土地的集中程度在进一步增强。

3.主动流转率较低，流转主要依靠示范带动作用

在土地流转的初期，农户害怕承担风险，较为消极，多采取等待观望态势。在看到种养大户、龙头企业或者农村专业合作组织通过土地流转取得规模效益后，才主动进行流转，形成一种“跟风”效应。通过示范作用虽然可以推动土地流转，但是因为反应的迟缓，很多村民看到迟来的示范效益后，会不断地要回已经出租的土地自己耕种，这给流入方带来很大的损失，而且容易形成土地纠纷。同时这种“跟风”效应，由于缺乏引导导致市场信息闭塞，导致产品与市场脱节，发生供过于求或者无路销售现象，给农民带来损失。

4.土地流转的经营模式呈现多样化，土地流转收益由低收入向高效益发展

农民的土地从以前主要转包给同村的农户到现在逐渐转向工商企业、农民专业合作组织、农村种养大户；农户的土地流转收益逐年攀升，取消农业税前土地流转较少，而且很多土地撂荒都无人耕种，2003年后取消农业税，土地流转多了起来，流转价格在200元左右，到2008年达到500~600元。

5.土地流转由零散为主逐步向集中连片发展

土地规模化经营必须有一定的先决条件，从实际调查的情况来看，多数村庄能够实现规模化经营主要因为本村的独特条件所决定。这些村庄或者是具有强势、有能力的村干部，或是有自己的特色产品、或者有种田能手等。

6.遵循“依法、自愿、有偿”原则，保证流转双方实现“双赢”

绝大部分农民在土地流转过程中，遵循了“依法、自愿、有偿”的原则，政府行政干预的影响较小，实现了流入流出“双赢”的结果，农民基本满意。据统计，农户土地流转以后，每亩土地可以实现500元左右的收入，另可享受国家各种补贴约100元，外出务工还可收入上万元。

二、影响郑州市农村土地流转的突出问题和主要因素

（一）社会保障机制不健全，农民存在流转土地的后顾之忧。在广大农村，目前土地仍具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未健全，决定了农民不愿轻易离开土地，农民把土地当做依赖的生存命根子看待，相当一部分农民在经商务工后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，特别是国家免除农业税、实施粮食直补等支农惠农政策后，农民更加怕丧失土地承包经营权。同时土地在当前和今后相当长的时期，在中国大多数农村，不仅是最重要的农业生产资料，也是农民最基本的生活保障，农民不会轻易流转自己的土地。这导致郑州的土地流转仅为2.9%，流转率低，由于各种保障制度的缺失使得规模化经营成为问题。

（二）土地细碎化和承包期长，导致土地规模化经营的成本高。1980年以后，随着家庭承包经营责任制的实施，土地逐渐细碎化，农村开始通过抓阄等方式决定土地的归属，但是由于土地的好坏差异较大，土地分配与调整过程中的问题较多，各乡村为了减少矛盾纠纷，以田块好坏搭配按比例对现有耕地进行了调整，使得相当多的农户面临着土地分散于不同片块的区域，难以做到协调耕作和集约化经营。对农户而言，由于土地细碎化加上承包期长，很难形成真正的规模，即使有些农户愿意土地流转，但是因为地块分散也给土地种植带来诸多不便；对承租人而言，为了取得相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，甚至绝大多数农户同意租出，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿意转出，结果造成成片土地得不到有效流转，这种情况广泛存在，增加了土地流转的难度和成本。

（三）管理机制不健全导致流转行为操作不规范。目前郑州土地流转有相当部分是农民私下进行的流转，这种流转不签订书面协议，要么是以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，权利义务不对等；要么是双方自行草拟合同，内容不规范，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。

同时还有很多管理机制性问题，如市场化的中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息渠道不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路；鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施；乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇农村土地流转服务中心、服务站等承包管理部门对土地流转的管理和监督职能落实不足，各县（市）区土地流转中心虽然挂牌成立但是没有与农户形成有效对接，农民在流转土地时大都没有按规定到发包方备案或征得发包方同意，难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置，同时土地流转监督力度与监督机构的缺乏，使得个别地区出现借土地流转之名，随意变更土地用途的现象，这需要加强警惕。

（四）土地转让费用过高，流转周期无保障。通过调查发现，在一些县区，土地流转率虽然较高，但主要以转让为主，土地流出户一般把耕地交给村集体，由村集体再转让给其他承包户，平均每亩耕地转让费较高，一般达到承包费的10%左右，并且合同规定承包户不再享受国家对农业补贴的待遇。这使得实际参与农业生产的承包农户在农业生产的补贴权利方面受损，承包农户的收益预期减少，进而影响到农村土地资源的配置。同时存在的另外一个重要问题就是土地转包周期问题，因为很多农户希望自己能够随时要回土地。

（五）集体组织能力弱化，流转的利益分配不均，市场化风险高。农村的土地流转一是需要村组织的引导、帮助、带动形成规模化；二是需要村组织在流转后能够代表农民与市场上的经营者打交道，分担农民在市场上的经营风险。这样即使土地流转给农业企业或者外来合作社，农民都可以通过集体组织维护自己的利益。取消农业税后，村集体的治理性、组织性资源非常薄弱，集体组织趋于无形化，很难在农村发展上有所作为。这样，如果村民实现了土地的规模化流转，但是由于缺少话语权，在土地流转利益的分配上就会受损。

三、推进郑州市农村土地流转的建议与对策

（一）坚持基本流转原则、规范土地的流转。一是积极地贯彻落实党在农村的基本经营制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变农村土地性质和用途作为先决条件；二是按照“稳制活田”和“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进；三是严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，大力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。四是把农民利益放在第一位，保障农民土地流转收益权，杜绝任何组织和个人擅自截留、扣缴和占用，确保农民利益不受损害。

（二）增强资金扶持力度，建立农业扶持基金与信贷担保机构。首先，建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。其次，政府每年可安排部分资金，建立新型农民创业扶持基金，鼓励规模化经营者享受政府扶持粮食生产的各项优惠政策。最后，对规模化经营的农民在信贷方面给予支持，建立农业担保机构，支持具备条件的规模经营主体以合法的方式进行融资，缓解土地规模化经营的资金困难问题。

（三）积极探索建立土地流转风险保障机制。首先，土地规模化经营后，市场风险与自然风险会增强，要消除农民的后顾之忧，需要探索建立农村土地流转的风险保障基金。由流转受让业主预缴一定数额的流转风险金，存入承包农户和业主指定的流转基金专户，由农业部门代为管理，财政部门监督支付。当业主不能按期支付给承包户流转费用时，可用此基金支付。其次，积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，降低依靠土地社会保障的份额，最大限度地发挥土地的市场要素功能。对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。在有条件的地方可以对城镇中的农民工采用土地置换社会保障的做法，积极建立统一的城乡社会保障体系，同时加强职业培训，提供工作机会。

（四）加大小城镇的建设力度，推动土地规模化流转。取消农业税后，土地对农民的束缚减弱，尤其对于新生代农民而言，他们不愿意留在村里，又难在大城市定居，因此，很多新生代农民选择了在乡镇或者小县城经商、买房，家里的土地一般由父母耕种或者承包给他人。由此看来，在大城市不能为农民提供满意生存环境的情况下，实现土地规模化流转的根本性办法就是要加大小县城的发展力度。

（五）增强村集体力量，分类引导、防止一刀切。首先，强化村集体组织的力量，因为村集体组织是最为了解农民需求的，只有不断强化村委、党支部的领导和带动作用，发挥其组织和协调能力，才可以推动农村土地的规模化流转。其次，基层应进一步加强人员力量，提供组织保障，一是可以针对村干部力量薄弱的实际，采取交流、挂任方式为村、组选配思想观念新、种植经验丰富且群众威信较高的种、养大户担任村干部；二是乡镇党委、政府可以派出专门工作组进村入户，帮助农民解决土地流转过程中出现的问题，消除部分农民等待、观望的现象和思想顾虑，提高农民通过土地流转发展规模经营的积极性；最后，紧密结合各村实际与特点，根据不同情况引导农民采取较为合适的土地流转形式，不搞一刀切。

（六）健全完善土地流转管理机制。第一，必须制定明确规章制度保障土地流转的顺利进行。土地流转尤其是规模化流转必须签订流转合同，否则流转无效。流转实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记，建立土地流转服务体系。第二，市级需要建立土地流转信息库，并成立土地流转督导组，检查县乡两级流转中心的土地流转管理状况，防止目前县乡土地流转中心的形式化现状；乡镇要充分利用农民信箱平台，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。第三，大力扶持村级成立土地流转合作社。从土地流转成功的村庄来看，多是因为有合作社，合作社可以接收农户申请托管的土地，合理利用撂荒地。因此由合作社进行规模种植或通过乡镇调剂和网上招租等形式，可以把土地承包出去，解决“包给谁”和“谁想包”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。

（七）强化土地流转的中间组织服务功能。加快土地流转，需要有健全的组织保障，必须强化土地流转中间组织的服务功能。要继续发挥村级组织的行政推动作用、沟通协调能力和服务作用，服务于地方经济发展，为农村土地有序流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。努力做好土地流转载体对接工作，动员广大村组干部主动介入农村土地流转信息的搜集发布，拓展农户流转土地空间，提升流转速度，有效解决流转信息不畅，空间过小问题。建立健全并充分发挥仲裁机构职能，及时化解农村土地流转矛盾，确保农村土地规模经营健康有序。

（执笔：刘长松）