张金生

地方立法工作是国家立法工作的重要组成部分，对地方经济社会又好又快发展起着重要的保障和促进作用。坚持以科学发展观为指导，用科学发展观统领地方立法工作的全过程和各个环节，是新时期地方立法工作必须坚持的一个重要方针。

首先，要把思想统一到科学发展观上来，牢固树立以人为本、立法为民的科学立法理念。立法工作者不仅要具有丰富的法律知识和较高的政策水平，还要深刻领会科学发展观的内涵和精神实质，切实理解和把握科学发展观的本质要求和根本方法，用科学发展观的思想武装头脑，用科学发展观的理论和方法去研究、解决立法工作中存在的矛盾和问题。

科学发展观的核心是以人为本。人是经济社会发展的主体，人的解放、自由和全面发展是社会进步的最高目标。地方立法要把保障和实现人的最大合法利益作为最基本原则，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，切实解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。要从过去的政府权力、公民义务为本，向市场经济条件下的以公民权利、政府职责为本转变，以注重强化政府管理、约束行政相对人为主的“管理型”立法，向注重规范政府行为、保障行政相对人合法权益为主的“维权型”立法转变，彻底转变政府职能和管理方式，坚持以人为本、执法为民、立法为民的科学立法思想。

其次，科学确定立法项目。确定立法项目是开展立法工作的首要环节。科学确定立法项目对实现科学立法至关重要。一定要以科学发展观为指导，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，对每一个立法项目要进行认真调研和论证。对立法项目的确定，不能仅停留在对部门报送材料的书面审查上，要逐项会同有关部门对拟列入计划的项目，就制定的必要性、可行性、合法性及相关问题进行深入的研究和论证，凡是有利于我市经济社会又好又快发展的，符合以人为本、有利于促进和保护人的全面进步和发展的立法项目要优先安排，大力加强民生方面的立法。比如2009年我市地方性法规立法计划项目中的《市城乡规划管理条例》、《市房地产开发经营管理条例》和《市专利促进和保护条例》三个项目，都是对我市城市建设和经济社会发展至关重要的立法项目；政府规章计划项目16件，其中包括三件评估项目，都是有关可持续发展方面以及保障民生、保护农民合法权益的项目，政府有关部门及社会各界反响都比较好。

实行科学立法、民主立法，努力提高立法质量。科学立法就是要按照科学发展观的要求，从立法的内容、程序、方法等方面，全面推进立法进程。

地方立法应具有地方特色，应从本地区经济、社会发展的实际情况和需要出发，制定出既符合上位法规定，又具有可操作性的、切实可行的地方性法规或政府规章，力戒不解决实际问题的“观赏性立法”和“汇编性立法”。符合地方实际是地方立法的生命力所在。比如，我们在审查、修改《郑州市城市房地产开发经营管理条例（草案）》过程中，就编制房地产开发规划是否需要进行环境影响评价问题出现了争论。一种意见认为应当编制，理由是《中华人民共和国环境影响评价法》第七条规定，有关规划“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价”，并且“作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关”。该条中的“有关规划”，虽未写明房地产开发规划，但应包括房地产开发规划在内；另一种意见认为不需要编制，理由是上位法没有明确规定。笔者同意第一种意见。因为环境影响评价制度是我国《环境影响评价法》基于我国经济社会又好又快可持续发展的战略需要建立的基本法律制度，各级人民政府在城市建设和城乡规划管理过程中必须坚持。尤其是编制房地产开发规划，由于直接上位法未作“明确”规定，我市在实际执行过程中目前也没有进行环境形象评价，而房地产开发又是对城市规划建设和经济社会发展影响较大的活动，编制该规划必须依法进行环境影响评价。因此，经过认真研究和论证，我们将该部分内容写进了条例草案中，并以市政府议案形式提请市人大常委会审议。

进一步拓宽民主立法渠道，形成科学有效的民主立法机制。立法的主体是人民，立法机关应当确立科学有效的工作机制，通过多种渠道让人民参与立法进程，充分反映最广大人民的意志和利益。不仅在制定立法计划时要广泛向社会、民众征求立法项目，听取民众意见，而且在调研、修改、论证等具体立法程序上也要采取多种形式广泛听取社会各界意见，扩展民主立法渠道。首先要加强立法调研，尤其是本地区实际情况的调研，这是对地方立法符合实际情况和需要的基本要求；不仅要会同有关部门和单位进行座谈，还要就有关问题深入基层和企业进行实地调研，认真听取基层群众和单位的意见和建议，切实掌握和了解实际情况，并有针对性地解决地方经济和社会发展中存在的实际问题。其次，要通过网络、媒体向社会公开征求意见，让全社会及社会公众和组织都来关注立法，都有权利、都能够参与到立法程序中来，充分表达自己的意见和建议；对民众提出的每一条意见和建议，立法机关都要认真研究和讨论，对有建设性或者对立法工作有重大作用和影响的意见和建议，立法机关要对建议人进行公开的表彰和奖励，鼓励广大民众积极参与到立法工作中来，形成人民法律人民立，人民立法为人民这样一个科学、民主的立法机制。

总之，只有以科学发展观为指导，紧紧围绕党委和政府中心工作，坚持科学立法、民主立法、开门立法，才能使地方立法工作在本地经济社会又好又快发展和和谐社会建设中发挥更大作用。

（ 作者系郑州市人民政府法制办）