本报记者 武建玲 通讯员 安士勇 陈朋涛 魏丽平 文/图

——市人大常委会立法助力行政审判

11月28日下午3时，郑州市中级人民法院第十法庭，一起市民不服路边停车被罚而引发的行政诉讼案件（俗称“民告官”案件）正在进行二审，坐在被上诉人席上的是郑州市公安局交通警察支队第五大队教导员海洲。

这本是一起普通的案件，但因为它是《郑州市人大常委会关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》审议通过后，我市法院审理的首起行政机关首长出庭应诉的行政案件，因而具有了不一般的意义，吸引不少媒体到场。

《郑州市人大常委会关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》到底有着怎样引人关注的内容？它的出台对于郑州的行政审判工作有着怎样的意义？

A

“告官不见官”成为常态

行政审判是宪法和法律赋予审判机关的重要职责，依法做好行政审判工作，对于推动社会主义民主法制进程，促进行政机关依法行政，建设法治政府，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有不可替代的作用。

但长期以来，我国相当多行政官员对“民告官”抱有偏见，不愿意当被告，认为出庭应诉是件很丢面子的事情，因此千方百计地阻碍法院独立进行审判。在一些基层法院，行政诉讼案立案都很难。即使成功立案，行政机关首长出庭应诉的也是少之又少，“告官不见官”的现象成为常态。

郑州亦不例外。为了改变“告官不见官”的怪相，郑州市政府曾于2009年出台了《郑州市行政应诉工作规则》，明确规定单位“一把手”在几种情况下要出庭应诉：本单位当年发生的第一起诉讼案件；上级机关要求出庭应诉的诉讼案件；法院建议出庭或旁听的诉讼案件；人大代表、政协委员参加听审的诉讼案件；案情重大复杂、对本单位行政执法活动将产生重大影响的诉讼案件；应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的案件等。

但不少法官坦言，这一规则的执行情况并不理想。多起行政诉讼案件中，当事人见到的都是有关部门的代理律师或一般工作人员。甚至有原告拿着郑州市政府的红头文件，要求被告行政首长出庭，但行政机关首长仍拒不出庭的情况。不少当事人觉得行政机关的一把手并不重视老百姓的诉讼，对立情绪大，一些原本案情简单、矛盾轻微的案件从一审到二审甚至再审，反反复复，矛盾愈发激烈。

与一些政府部门对“民告官”案件的“冷淡”形成鲜明对比的是，近年来，随着法律意识的增强，老百姓跟政府部门“较真”的热情有增无减，“民告官”案件大幅上升。

以省会郑州为例，2009年，全市一审行政诉讼案件790件，2010年达1450余件，今年前11个月已有2800件。

“郑州行政审判工作面临的形势是：一方面，一些行政机关领导对行政审判工作存在思想抵触和消极应付现象，行政审判的外部司法环境有待改善；另一方面，审判机关内部环境也需要进一步改善，行政审判队伍建设、化解行政争议的工作机制建设等也有待进一步加强、完善和创新。”市人大常委会副主任贾记鑫一语中的。

于是，加强行政审判工作提上了郑州市人大常委会的日程。

B

行政审判有了“尚方宝剑”

2011年10月28日在郑州行政审判历史上是一个具有里程碑意义的日子。这一天，《郑州市人大常委会关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》审议通过。

《决议》从起草到通过，历时8个月，八易其稿。2010年9月，郑州市人大常委会对郑州行政审判工作进行全面视察。

2010年10月，郑州市十三届人大常委会第十四次会议专项听取了《郑州市中级人民法院关于行政审判工作开展情况的报告》，并形成了相关《审议意见》。

2011年3月，市人大常委会听取了市中级人民法院关于贯彻落实相关《审议意见》情况的报告，并组成调查组深入全市公、检、法、司及多个行政执法部门调研，广泛听取意见,《决议》草案开始起草，并在随后的8个月中不断修改完善。

其间，有关方面曾多次征求法律专家和市人大常委会法制室、市政府法制办、市国土局、市人社局、二七区、中原区、管城区等单位以及市人大常委会驻会委员的意见和建议。

市人大常委会主任白红战和副主任贾记鑫还带队赴成都考察学习成都市人大常委会加强法院行政审判工作的经验，对《决议》征求意见稿进行进一步修改完善。

八易其稿后，《决议》草案提交郑州市人大常委会审议,在郑州市十三届人大常委会第二十三次会议上审议通过。

省会城市人大常委会以地方立法形式出台关于加强行政审判工作的决议在河南是第一次，在全国也是首例。对于《决议》出台，从最高人民法院领导到基层法官，都给予高度评价。

最高人民法院副院长江必新认为《决议》的出台“颇有新意，反映了地方权力机关对行政审判工作的高度重视”。

省高级人民法院院长张立勇作出批示，争取在全省推广郑州的行政审判经验。

市中级人民法院党组副书记、副院长李广湖的评价是：《决议》给了法院行政审判工作一把“尚方宝剑”，有利于法院排除不当干扰，依法独立行使审判权，对于推进全市行政审判工作发展、规范行政机关应诉行为、提高依法行政水平意义重大。

结合行政审判工作经历，中原区法院行政庭庭长冯新建深有感触地说，以前行政首长出庭应诉主要靠自觉，如果对方实在不愿出庭，法院只能提出司法建议，不好强制。但《决议》对此有明确要求，法官以后通知行政首长出庭应诉更有底气，也更有力度了。

C

四大亮点助力行政审判

被称为“尚方宝剑”的《决议》到底会如何助力行政审判？

“《决议》的一个突出特点是，体现了中央和最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的有关精神，同时又吸收了郑州市行政审判工作中的一些成熟经验，有利于保障和加强行政审判工作。”市人大常委会内务司法工作委员会主任许福亮如此评价。

具体来说，《决议》主要体现了四大亮点。

——明确了审判机关加强行政审判工作的重点。规定各级审判机关要紧紧围绕关系人民群众切实利益、社会反映强烈的民生类和群体性案件,充分发挥行政审判职能,有效化解行政纠纷,提高行政审判工作的质量和效率。

——完善和创新了行政审判工作机制。明确郑州市审判机关在行政审判工作中应当不断完善和创新四项工作机制,包括努力建立多元化行政争议解决机制,充分运用协调和解方式妥善化解行政纠纷；发挥郑州市涉诉行政争议协调委员会的作用,对于涉及两个以上部门或有重大社会影响的疑难复杂案件,及时提交涉诉行政争议协调委员会协调处理,促进纠纷妥善化解；发挥和强化司法建议的功能和效用,及时向有关行政机关发出司法建议,并督促被建议单位认真办理落实；认真落实行政案件司法审查报告制度,审判机关要对行政机关诉讼案件胜败诉情况及原因等进行分析，对行政机关提出改进和完善工作的意见建议，并将全市行政机关依法行政状况每年以“白皮书”形式向同级人大常委会做出专题报告。

——将加强行政审判工作作为国家机关、新闻媒体及社会公众广泛参与的系统工程，明确了审判机关、检察机关、行政机关的职责和义务，突出强调了行政机关在加强行政审判工作中的职责和义务，如依法出庭应诉、举证、规范诉讼，严格执行生效裁判，认真履行和解协议，认真对待司法建议，及时纠正违法或不当行政行为，积极承担侵权赔偿责任等，重点规定了“行政首长出庭应诉制度”，要求政府指定专门机构负责行政首长出庭应诉情况的监管和考核，并将有关情况书面报告同级人大常委会。

——强化责任意识,强调责任机制。规定各级审判机关要进一步加强行政审判队伍建设,配足配强行政审判力量,保持行政审判队伍的相对稳定。

D

实施月余看变化

《决议》出台已经月余，它对郑州行政审判工作的促进作用是否已经显现？来自我市审判一线的实例是最好的回答。

11月，某置业公司不服郑州市人防办行政处罚向法院提起行政诉讼。这是市人防办首起行政诉讼案件，市人防办主任张德印出庭应诉，并要求人防办三位副主任及全体执法人员参与旁听。庭审中，张德印对涉案有关问题进行了耐心细致的解答。庭审结束后，参加旁听的市人防办执法人员说：“没想到单位‘一把手’能主动出庭，以后的工作中我们更要严格依法办事，让工作经得起法律检验。”

另一个案件的结局也颇具启示意义。市民赵正军不服郑州市食品药品监督管理局行政不作为一案，法院通知该局负责人出庭应诉。市药监局局长李新章表示愿意参加庭审，并在庭审前多次了解案情，就相关问题咨询专家，就案件的具体情况与原告赵正军多次沟通。赵正军对市药监局的态度非常满意，自愿撤诉，矛盾顺利化解。

市中级人民法院行政庭庭长王银生认为，行政首长出庭应诉，体现了其对当事人的尊重和对案件的重视，有利于矛盾的化解，也有利于行政机关负责人了解行政执法人员的业务情况，从而做到科学决策、促进本单位依法行政水平的提高。

法官、律师、当事人对于《决议》带来的积极变化给予充分肯定。但如何确保《决议》落到实处？采访中，一些市民也提出了建议：对于行政首长应该出庭应诉而未出庭的，要有明确的追责办法。记者了解到，市中级人民法院也正和有关单位研究出台相应的实施细则。

有一系列法律法规“保驾护航”，相信我市法院行政审判工作将逐步迈上通过地方立法优化行政审判司法环境的轨道，相信今后的 “民告官”官司中将会看到更多的平等对话和真诚沟通，相信政府部门的依法行政水平也会不断得到提升。