新华社记者 王思北 吴 晶 高皓亮

据统计，全国没有劳动能力，没有生活来源，没有法定赡养、抚养、扶养义务人（简称“三无”）的特困人员，多达580余万人。此外，徘徊在“三无”边缘而没有统计在内的特困群众，尚无确数。如何救助特困人群，已成为我国扶贫攻坚的重点任务，更是关系全面建成小康社会目标达成的关键步骤。

政府职责义不容辞

长期以来，我国先后建立起农村五保供养、城市“三无”人员救济和福利院供养制度，城乡特困人员基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人员供养经费基本来源于地方政府一般性财政转移支付，而中央财政转移在东、中、西部地区比例不同，导致地方政府支付水平参差不齐，特困供养对象的认定标准、服务水平也差异很大。

《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》明确，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。

“应救尽救，应养尽养是政府义不容辞的责任。”在中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停看来，应适度放宽特困人员的适用范围、适当增加特困供养对象的数量指标，从实际困难的程度出发，把符合条件的特困人员全部纳入社会救助供养范围，保障他们的基本生活，为其构建最后一道社会安全网。

特困人员现状堪忧

据民政部统计，全国平均每13名集中供养的“五保”对象仅拥有1名工作人员。人员设施不足、维护经费不足等因素导致很多农村老人无依无靠、不救不活。

目前，我国特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。尽管全国3万多个乡镇已基本实现每个乡镇自建（或几个乡镇共建）有一个特困老人供养机构、每地（市）建有一个特困儿童供养机构和重症残疾人供养机构。截至2014年底，全国有面向供养老人和残疾人的床位数3934390张、面向收留儿童的床位数102174张，拥有服务人员260余万。可现实却是我国特困人员集中供养率不到三分之一。

针对此，《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》明确供养服务机构应当依法办理法人登记，并按照一定比例配备工作人员，强化托底保障能力，为特困人员提供基本救助供养服务。

创新管理 加大投入

专家认为，从贫困深度来看，特困群体的贫穷困难程度最深，只能依靠政府的“兜底”来保障其基本生活、医疗和住房需求，而且挑战更大的，对这部分群体不是简单的转移支付就能解决他们的需求，他们中的相当部分还需要具体的生活照料服务。这也是精准扶贫的应有之义。

2015年下半年，青海省决定在黄南、果洛、玉树和海南藏族自治州开展农牧区困难老人代养服务试点工作。代养服务的主体是县级人民政府民政部门和乡镇人民政府，通过向社会力量购买养老服务的方式，委托第三方为农牧区困难老年人提供的基本居家养老服务。

这种创新管理方式打破了分散供养的特困人群长期处于弃养、半弃养状态的困局。

但是，专家强调，社会管理创新的前提是投入保障。国家对于特困人员救助供养标准早已作出规定，一般为当地人均生活消费支出的80%左右。但实际上我国大部分地区尚未达标，不少地方供养标准甚至只有当地人均生活消费支出的30%多。

《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》不仅对资金保障的各级政府职责明文列出，也对社会参与提出方向引导。