秦 虹

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新成为我国重塑城市产业结构、提升消费水平、改善人居环境的重要路径。

城市更新将在盘活低效空间、推动产业升级中发挥重要作用。广东省是国内城市更新发展领先的地区，从产业升级效应来看，截至2019年年底，位于粤港澳大湾区的珠三角9市实施的城市更新项目中属于淘汰、转移“高耗能、高污染和资源性”项目的有459个，引进现代服务业和高新技术产业项目411个，投资超亿元项目946个。除了广东省，北京、上海、杭州等城市也在持续推进城市的存量更新。

城市更新会促进高附加值的现代服务业和高新技术产业向城市中心区集聚，同时促进低附加值的制造企业外迁，从而优化城市产业空间布局，形成新的产业增长点。城市更新后更加精准的定位、招商，一方面能够使区域内工业实现转型升级，另一方面配套的服务型企业占比提升也能够进一步实现人才聚集。

城镇老旧小区改造是城市更新的重要一环。2020年国办印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出，城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造的城镇老旧小区改造任务。如此估算涉及建筑面积约55亿平方米，投资总额可达5.5万亿元，如改造期为5年，每年可新增投资约1万亿元以上。具体来看，城镇老旧小区综合改造一方面能够通过补齐幼儿园、停车场等短缺的服务设施扩大居民消费，另一方面也能开拓银发消费、幼儿消费、绿色发展等新消费模式，改造过程中对金融、能源、材料、工程等领域的拉动均见效较快。

城市更新有望激发商业活力，释放消费潜力。旧商业区或存量运营不善的商业业态通过更新改造能够有效实现运营效能的提升、消费规模的扩容。以步行街更新改造为例，从2018年底起，商务部在11个城市开展首批步行街改造提升试点工作，2019年，11条步行街总客流量和营业额同比分别增长22.6%和17%。城市更新后形成更加浓厚的商务氛围和合理的产业集群，有助于吸引优质商户进一步集聚落户，促进区域优质商业的供给，优质的商业供给产生更大范围的消费辐射能力，甚至成为城市的标志性商圈名片。

城市更新还可以在开发文旅资源、优化城市功能方面起到重要作用，对旅游业带动作用明显。城市更新过程中应该加强生态资源保护，为居民构建自然、和谐的生产与生活空间。除了自然资源的修复和保护，城市更新在文化资源保护和挖掘方面也具有重要作用。特别是针对旧历史街区的更新改造，一方面保持了既有的文化传统，另一方面通过系统的运营使景区成为消费热点区域，进一步促进了内需的释放。

为更好发挥城市更新作用，建议给予规划政策支持，制定城市更新专项规划，明确更新的重点区域、方向、目标、时序、策略等。此外，应构建多主体共同参与机制。在符合总体规划的基础上，通过多方协商，平衡各相关利益主体之间的需求，以实现多方共赢。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任 ）