方 琳

要素即生产要素，指进行社会生产经营活动所需要的资源投入。劳动力、土地、资本、技术和信息等都属于要素的范围。要素流动则是生产要素通过地域和空间上的位移达到优化配置，促进经济增长。城乡在资源要素、产业分工等方面各具特点和优势，乡村拥有丰富的土地要素、劳动力要素和其他开发或有待开发的广阔的自然要素等，因而在发展农、林、牧、渔方面具有天然优势；城市则是工商业集聚地，是地区经济、政治和文化的中心，科技、人才、资本、信息汇聚于此。这些差异正是城乡要素双向流动、优势互补的客观基础。

在我国工业化进程中，大量生产要素从乡村流向城市，城市因要素聚集而获得长足发展，但乡村却因要素流出而发展滞后，城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题突出。近年来，郑州市通过深化户籍制度改革和农村土地制度改革，健全财政政策支持体系、加大对返乡创业者的扶持力度等措施疏通城乡要素流动通道，推动了乡村发展。但是，要建设国家中心城市和争先进位，引领现代化河南建设，发挥好高质量发展区域增长极作用，郑州需要更有力的举措促进城乡要素双向流动和优化配置，推动城乡高质量发展。立足郑州城乡经济社会实际，可以考虑从以下几个方面促进城乡要素双向流动。

一、整体布局，把握好新型城镇化和乡村振兴的战略机遇

当前，郑州正在积极贯彻落实国家和河南省相关精神，推进以人为核心的新型城镇化战略与乡村振兴战略，一系列相关文件的颁布和实施更能够激发各类要素主体的积极性，为促进城乡要素双向流动提供了良好机遇。要认真学习和把握两大战略的意义、要求及相互关系，站在构建新发展格局、畅通国内大循环高度，把城乡要素流动和贯彻落实两大战略联系起来，把城市与乡村规划布局、一二三产业融合发展纳入郑州现代化建设的整体视野，着眼于新型城乡关系的构建，积极寻求城乡之间、产业之间的联结点和互补性，不断培育新的共融共通生长点，畅通城乡要素双向流动渠道，推动两大战略在实践中互为促进，城乡协调发展。

二、探寻规律，遵循城乡要素双向流动的基本原则

第一，坚持政府引导与市场机制相结合。促进城乡要素双向流动，必须尊重市场规律。市场机制促进资源有效配置，在优胜劣汰中激活市场主体内生发展动力，促进生产方式现代化和城乡产业高质量发展。但由于城乡差异，加之郑州作为特大城市的虹吸效应，乡村要素仍大量流向城市以追求较高收益。这就需要政府积极合理进行干预，弥补市场不足，如加大财政支持乡村力度，鼓励返乡创业、改善乡村基础设施和公共服务等，营造有利于要素双向自由流动的环境；在吸引工商资本下乡时，政府还应加强对工商资本租赁农地、资本运作等方面的监管和风险防范工作，以保障农民合法权益，确保其在推动农业发展、引领农民致富方面发挥积极作用。

第二，坚持农民收益基础上各类主体利益的兼顾。促进要素流向乡村的目的是促进农业农村发展，实现农民增收。因此，乡村产业发展要充分考虑到农民熟悉农业农村的优势，发挥农民的主体性，让农民及其拥有的农业知识和技术、土地权益等作为重要生产要素参与到乡村发展中去，分享产业发展收益。在此基础上做到各类要素主体利益的兼顾，才能稳定和强化城市要素持续流入乡村的动力机制。

三、科学研判，发挥好县城在城乡融合发展中的关键作用

县城在新型城镇化过程中具有距离乡村近、落户成本和生活成本较低的优势，因此是农业人口就近城镇化的便利选择。县域经济涵盖经济循环的各环节，是连接和促进工农城乡经济循环的坚强支撑。2022年中央一号文件指出，要加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，加强基本公共服务县域统筹，实施县域农民工市民化质量提升行动，促进农民就地就近就业创业。近日，国家下发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出要以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合等要求。

据此，在谋划城乡发展格局，构建新型工农城乡关系时，要把郑州县（市）放入城乡融合发展的总体格局中加以考量和安排。根据县市资源禀赋、区位功能、产业特征等加以科学定位和分类指导，在发展好自身特色产业和强项优势基础上恰当定位城乡融合角色，完善市政设施，提升公共服务水平，改善人居环境，不断缩小与城市的发展差距，增强其吸纳县域内农业转移人口及其他生产要素的能力，同时还要发挥好城乡要素流动重要中转站的作用，将城市人才、资本、技术及现代化要素向乡村辐射转移。

四、深化改革，找准并解决阻碍城乡要素流动的堵点痛点

第一，持续深化户籍制度改革。剥离附着在户籍上的公共资源配置功能，祛除隐性门槛，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。建立城乡统一的公共服务体系，使城乡人力资源流动更顺畅；充分保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，建立依法自愿有偿转让机制，为农业转移人口市民化融入城市提供坚实基础。第二，深化土地制度改革。在巩固农村基本经营制度，切实保护农民权益基础上，遵循国家土地制度改革要求，盘活宅基地和农民房屋使用权；充分利用“三权分置”改革促进土地要素合理流动，优化布局，对撂荒、闲置土地加以整合，提升土地节约集约利用水平；积极探索城乡建设用地的同等权利和使用方式，吸引资金、技术和人才支持乡村发展。第三，促进金融资本参与乡村发展。发挥政策性银行作用，创新金融产品，解决农民贷款难问题。

五、多维联动，创新政策体系并有效发挥其协同作用

城乡要素流动涉及城市与乡村、经济与社会、人口与资源环境等多方面，因此，在政策引导上也不能单兵突进，而应创新和构建较为系统的政策体系，协同高效促进要素流动。

第一，确保已有政策落实到位，缺位政策及时补上。各级财政资金和补贴要落实到位，确保发挥其应有作用。人力资源方面，建立健全农业转移人口市民化促进制度，掌握农业转移人口就业和家庭情况，提供职业技能培训和就业指导，及时解决其融入城市的各种困难；构建乡村人力资源管理培育体制机制。成立乡级或村级人力资源管理中心，其职能包含：建立人力资源数据库；联系外出务工人员、就读学生以及在外奋斗多年的成功人士并提供回乡发展、优先安排咨询和服务；探索和建立对返乡创业者及时跟进、评估和反馈全过程服务机制；组织村民开展实用职业技能培训；发现和培育农村发展带头人等。科技服务方面，在已有科技特派员制度、推进科技创新项目、开展产业技能培训基础上拓展更多渠道，凝聚科技服务合力，提升服务效果。引入多种资源如中高等职业院校和农业院校、科研院所、公益性和商业性农业技术组织和团体等进行长短结合、线上线下的各种培训、农业技术和实务操作的指导和宣传。

第二，多项政策协同联动，共同发力。探索和形成财政政策、货币政策与其他经济社会政策协调配合的体制机制。以财政政策和财政资金引导金融机构和社会机构加大对农业农村的资金投放。针对农村融资需求，由政府牵头设立担保机构，积极发展针对农民的普惠金融，推动建立财政、金融、担保相互配合的支农政策体系，为乡村振兴提供可靠的资金保证。此外，财政政策、货币政策还需要与相应的产业政策、土地政策、就业政策和社会保障政策等相互配合、共同推动要素合理流动和优化配置。

六、补足短板，全面完善城乡要素流动的渠道和载体建设

第一，乡村要根据自身资源禀赋，科学论证其产业、生态及历史文化等特色资源，将资源潜力转化为发展资本，以产业发展吸引各类生产要素集聚；第二，以美丽乡村建设为抓手，加快补齐乡村饮水、燃气、电力、道路、互联网、物流等基础设施和公共服务方面的短板，打造城乡高速便捷的交通圈、物流网、数据网，为要素流动创造更有利的条件。第三，改善乡村环境，加大对乡村教育、科技、卫生、文化等公共资源投入，提升乡村人口基本素质和自我发展能力。不断提升乡村治理水平，促进乡风文明，让乡村成为人们向往的涵养生态、文明和谐的美好家园。 (作者系中共郑州市委党校副教授、博士）